Нормирование в области охраны окружающей среды

 

 

Содержание

 

 

ФЗ «О защите окружающей среды»

Основная цель экологического законодательства России - создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды, адекватно отражающей соотношение экологических и экономических интересов общества, экологические приоритеты нашего государства. При этом совершенствование экологического законодательства должно быть увязано с проводимыми в стране экономическими, социальными и иными реформами.

Законодательные акты, образующие целостную систему экологического законодательства, не только должны быть привязаны к решению текущих, часто взаимоисключающих друг друга задач в области охраны окружающей среды, но и призваны способствовать достижению долгосрочных целей, основанных на соблюдении экологических приоритетов государства. При этом архитектура экологического законодательства, с одной стороны, не может не следовать постулатам развития современного российского общества, а с другой стороны, обязательно должна учитывать закономерности развития естественных экологических систем.

Исходя из вышеобозначенной цели эколого-правового регулирования, можно сформулировать следующие основополагающие задачи, стоящие перед экологическим законодательством на современном этапе его развития.

Одна из главных задач - создание оптимальных правовых условий для реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и выполнения обязанности каждого сохранять природную среду, бережно относиться к природным богатствам. Поступательное развитие экологического законодательства России на современном этапе невозможно без осуществления перехода на новую систему экологического нормирования, что должно стать инновационным направлением государственной экологической политики.

1. Нормирование в области охраны окружающей среды

Нормирование в области охраны окружающей среды - один из способов государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Задачи нормирования заключаются в обеспечении условий для сохранения благоприятной окружающей среды, рационального природопользования, воспроизводства природных ресурсов, защиты экологических прав человека.

Основные требования к нормированию в области охраны окружающей среды устанавливает гл. 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Кроме того, правовое регулирование вопросов экологического нормирования осуществляется федеральными законами от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и др. К тому же на данный момент сформирован массив подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области экологического нормирования. Однако, несмотря на обширный перечень действующих в стране нормативных правовых актов, сложившаяся система природоохранного нормирования не решает главную задачу, а именно не способствует снижению негативного воздействия на окружающую среду со стороны субъектов хозяйственной и иной деятельности.

Развитию экологического законодательства будет способствовать расширение границ экологизации других отраслей российского законодательства (гражданского, административного, уголовного и др.).

Следует отметить тенденцию в развитии действующих экологизированных законодательных актов, а именно усиление юридической ответственности за совершение правонарушений в области охраны окружающей среды. В частности, неединичны случаи законодательных инициатив, направленных на усиление административной и уголовной ответственности за совершение правонарушений в сфере недропользования, лесопользования, охраны атмосферного воздуха. Законодательные нововведения в основном касаются увеличения размеров наказания. В качестве основных аргументов для принятия подобных нововведений приводятся статистические данные о количестве выявленных экологических правонарушений.

Реформы начала XXI века в России продемонстрировали динамичность изменений в общественном строе и законодательстве нашей страны. Его актуальность объясняется тем, что в условиях построения в России рыночной экономики нередко вопросы охраны окружающей среды и защиты прав граждан на ее благоприятное качество остаются без должного внимания. Действительно, охрана окружающей среды (в отличие от разработки природных ресурсов) является процессом финансово затратным, а в условиях слабого наполнения доходной части бюджетов всех уровней, и, как следствие, установления режима жесткой экономии государственных средств, проблема обеспечения благоприятного качества окружающей среды нередко остается без должного внимания представителей органов власти всех уровней.

Не менее важной (но уже субъективной) причиной сложившейся экологической обстановки является низкий уровень эколого-правовой культуры, как граждан, так и представителей органов власти. Это приводит к тому, что граждане не знают о своих конституционных правах, а представители власти - не принимают мер по надлежащей охране природы либо выносят решения по делам о возмещении экологического вреда или приостановлении экологически вредной хозяйственной деятельности не в пользу общественности.

В итоге экологическая обстановка на территории России остается напряженной. Основными экологическими проблемами по-прежнему являются: загрязнение водных объектов (Поволжье, Урал, Кузбасс, Северный Кавказ); загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий (гг. Норильск, Нижний Тагил, Магнитогорск, Новокузнецк, Череповец и др.); постоянно увеличивающееся количество отходов производства и потребления, в том числе токсичных (Московская, Кемеровская, Тюменская области); загрязнение почв, опустынивание и деградация растительного покрова в ряде регионов, сокращение видового состава флоры и фауны. Особенно неблагополучно состояние окружающей среды в бассейне реки Волги.

Вступление в силу Закона РФ "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. вопреки ожиданиям не приблизило нас к решению одной из глобальных проблем человечества - экологической проблемы. Несмотря на сохранение и даже некоторое дальнейшее развитие оправдавших себя институтов (особо охраняемые природные территории, нормирование, требования в отдельных сферах деятельности и пр.), данный Закон страдает декларативностью, терминологической путаницей, а также и по ряду других параметров проигрывает своей предыдущей версии (например, в части экономических гарантий охраны окружающей среды). Поэтому и ранее, и в будущем трудно ожидать усиления гарантий экологических прав граждан России.

 

Человек в системе объектов охраны окружающей среды

В статье 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) перечисляются все объекты охраны окружающей среды. К ним относятся: объекты охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности: земли, недра, почвы; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство; объекты первоочередного порядка охраны; объекты особой охраны.

Прямого указания на человека как на объект охраны окружающей среды Законом об охране окружающей среды не предусмотрено. Среди упомянутых выше объектов, в том числе, значатся животные и другие организмы и их генетический фонд.

Можно ли утверждать, что человек входит в понятие организмов и в связи с этим является объектом охраны окружающей среды?

Не все термины, определения и понятия, требуемые для раскрытия настоящего вопроса, содержатся в нормативных источниках. Поэтому обратимся к энциклопедической литературе и научным изданиям. Организм - в широком смысле - биологическая целостная система, состоящая из взаимозависимых и соподчиненных элементов, взаимоотношения и особенности строения которых детерминированы их функционированием как целого; в узком смысле - индивидуум, особь, живое существо. Каждый организм имеет уникальную генетическую структуру. Человек определяется как высший представитель отряда приматов; общественное существо, способное производить и использовать орудия труда, обладающее сложноорганизованным мозгом, сознанием и членораздельной речью*(1). Таким образом, человек является организмом.

С точки зрения науки экологии, окружающая среда - это вода, воздух, земля, дикая флора и фауна, а также отношения между этими элементами. "Природа - совокупность естественных условий существования человеческого общества, на которую прямо или косвенно воздействует человечество, с которой оно связано в хозяйственной деятельности: В понятие "окружающая среда" не входят созданные человеком предметы (здания, автомобили и т.д.), так как они окружают отдельных людей, а не общество в целом. Однако участки природы, измененные деятельностью человека (города, сельскохозяйственные угодья, водохранилища, лесополосы), входят в окружающую среду, так как создают среду общества"*(2). Законодательное определение окружающей среды включает в себя иное содержание.

Так, в ст. 1 Закона об охране окружающей среды закреплено, что окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов; природная среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов.

Человека нельзя отнести к понятиям антропогенного объекта, природно-антропогенного объекта как объекта созидаемого и изменяемого самим человеком, а также природного объекта как естественной экологической системы, природного ландшафта и составляющих их элементов, сохранивших свои природные свойства согласно терминологии самого Закона об охране окружающей среды.

Компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

По мнению В.И. Вернадского, человек, как он наблюдается в природе, как и все живые организмы, как всякое живое вещество, есть определенная функция биосферы в определенном ее пространстве и времени. Человек во всех его проявлениях составляет определенную, закономерную часть строения биосферы.

В соответствии с Конституцией РФ и Законом об охране окружающей среды каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Нормативным актом, имеющим основной своей целью обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, является не только Закон об охране окружающей среды, но и Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения). В соответствии с ним санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.

Разными являются и отношения, регулируемые Законом об охране окружающей среды и Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Так, Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией РФ прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Отношения, возникающие в области охраны окружающей природной среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством РФ об охране окружающей природной среды и Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Таким образом, конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду - это предмет правового регулирования правовых актов в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в области охраны окружающей среды. Присутствие положений об экологических правах граждан в тексте Закона об охране окружающей среды не является безусловным фактом того, что человек является объектом охраны окружающей среды.

Права и объекты - понятия неидентичного содержания. Сама охрана окружающей среды может осуществляться в интересах благополучного существования самого человечества в целом. При этом человек может и не являться объектом охраны окружающей среды. Объектом охраны, скорее, являются экологические и санитарные права граждан. Вопрос о том, объектом охраны какой отрасли права является человек, однозначно законодательством РФ не решен.

По мнению отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, здоровье граждан является целью регулирования экологического законодательства. Опираясь на основные принципы экологического права, закрепленные в Законе об охране окружающей среды, С.А. Боголюбов подчеркивает, что "сама охрана окружающей среды не является самоцелью. Ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологических условий для жизни, труда и отдыха населения: Жизнь и здоровье человека - основная цель охраны окружающей природной среды, всего экологического права"*(4). Обратим внимание на то, что в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.) из 6 установленных принципов охраны окружающей природной среды выделялись такие принципы, как:

- приоритет охраны жизни  и здоровья человека, обеспечения  благоприятных экологических условий  для жизни, труда и отдыха населения;

- научно обоснованное  сочетание экологических и экономических  интересов общества, обеспечивающих  реальные гарантии прав человека  на здоровую и благоприятную  для жизни окружающую природную  среду;

- рациональное использование  природных ресурсов с учетом  законов природы, потенциальных  возможностей окружающей природной  среды, необходимости воспроизводства  природных ресурсов и недопущения  необратимых последствий для  окружающей природной среды и  здоровья человека, которые были  взаимосвязью охраны окружающей  среды и человека.

Закон об охране окружающей среды из 23 установленных принципов охраны окружающей среды выделяет:

- соблюдение права человека  на благоприятную окружающую  среду;

- обеспечение благоприятных  условий жизнедеятельности человека*(5).