Нормирование в области охраны окружающей среды

М.М. Бринчук, рассматривая человека как часть окружающей среды, понимает под эколого-правовым статусом человека совокупность его экологических прав (закрепленные в конституционных и иных актах право на благоприятную окружающую среду, доступ к экологической информации, возмещение вреда), основных инструментов и процедур защиты, а также гарантий. Он утверждает, что человек - часть природы*(6).

Деятельность одного человека способна оказать негативное воздействие на неопределенное количество людей как живых организмов, обладающих высшим разумом. Поэтому, на наш взгляд, в экологических правоотношениях человек может выступать не только как субъект, но и как объект. Включение человека в перечень объектов охраны окружающей среды не должно противоречить сущности экологического законодательства.

Ответ на вопрос, является ли человек объектом охраны окружающей среды и стоит ли выделять его таковым объектом на законодательном уровне, можно найти не в одностороннем исследовании посредством юридической науки, а только при комплексном подходе исследования с биологическими науками, в частности, - экологией.

Законы как таковые сами являются "продуктом деятельности" человека. И чем глубже сам человек будет осознавать себя как существо биосферы, тем эффективнее будут приниматься и реализовываться нормы законодательства об охране окружающей среды.

Объекты охраны окружающей среды

Закон включил в круг объектов охраны земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иную растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Положения ч. 1 настоящей статьи основаны на правилах ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории России. Объекты охраны в комментируемой статье классифицированы на четыре группы. Основным критерием для выделения в составе объектов охраны отдельных групп является неразрывная связь между собой объектов каждой группы.

К первой разновидности объектов охраны относятся земли, недра и почвы. Статья 12 ЗК РФ предусматривает в качестве целей охраны земель предотвращение их деградации, загрязнения, захламления, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся негативным воздействиям хозяйственной деятельности. Охрана земель означает деятельность как самих землепользователей, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления. Например, мероприятиями по охране земель, провидимыми собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков могут считаться: деятельность по сохранению почв и их плодородия, защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания других негативных воздействий; защита сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений; ликвидация последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; рекультивация нарушенных земель; восстановление плодородия почв; своевременное вовлечение земель в оборот; сохранение плодородия почв и их использование при проведении работ, связанных с нарушением земель. Со стороны публичной власти к таким мероприятиям относится, прежде всего, разработка федеральных, региональных и местных программ охраны земель, включающих в себя перечень обязательных мер по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

В отношении недр законодатель не разделяет требования по их рациональному использованию и охране. Так, ст. 23 Закона о недрах в качестве основных требований по рациональному использованию и охране недр определяет: соблюдение установленного порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; предотвращение загрязнения недр при проведении работ, соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых и т.д. Если недропользователь не соблюдает указанные требования по рациональному использованию и охране недр, право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено.

Вторая разновидность объектов охраны - поверхностные и подземные воды. Загрязнение вод является одним из самых опасных негативных воздействий человеческой деятельности на водные объекты, которое приводит не только к необратимым неблагоприятным изменениям качества вод и водных экосистем, но и непосредственно влияет на все живые организмы нашей планеты. ВК РФ не обходит вниманием проблему охраны вод. В соответствии со ст. 55 ВК РФ обязанности по проведению водоохранных мероприятий возложены на собственников водных объектов. Если данные объекты находятся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, то и охрана вод осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Основным источником загрязнения как поверхностных, так и подземных вод является сброс загрязненных сточных вод предприятиями промышленности, коммунального и сельского хозяйства вследствие неудовлетворительного состояния очистных сооружений. Сложившаяся ситуация с нехваткой в стране чистой питьевой воды свидетельствует о недостаточной эффективности действующего правового механизма охраны вод от загрязнения. Принятие в 2006 г. ВК РФ, а также передача полномочий по управлению водными объектами федеральному агентству вследствие административной реформы, не только не решило проблему охраны вод, но и по значительному ряду позиций привело к ослаблению водоохранных требований.

Третьим видом объектов охраны являются леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, т.е. объекты "живой" природы. Охрана лесов проводится по следующим основным направлениям (ст. 51 ЛК РФ): мероприятия по охране лесов от пожаров; меры, направленные на предотвращение и пресечение незаконных рубок леса; мероприятия по охране от нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам; защита от вредителей и болезней леса.

Фаунистическое законодательство устанавливает три группы объектов животного мира со своими особенностями правового режима охраны:

- объекты животного мира, которые являются объектами охоты  или рыболовства (их перечень  определен нормативно-правовым актом  Правительства РФ и пользование  такими объектами допускается  в установленном законом порядке  на основании разрешительных  документов);

- объекты животного мира, не отнесенные к объектам охоты  или рыболовства; добывание или  иное использование таких объектов  согласно ст. 43 Закона о животном мире допускается только по разрешениям специально уполномоченных государственных органов в порядке, установленном законами и иными подзаконными актами РФ и субъектов РФ;

- объекты животного мира, отнесенные к числу особо охраняемых, в том числе, занесенные в Красную  книгу РФ и Красные книги  субъектов РФ (добывание таких  объектов запрещается).

К последней, четвертой категории объектов охраны относится атмосферный воздух, озоновый слой и околоземное космическое пространство.

Атмосферный воздух как объект правовой охраны обладает рядом особенностей. Во-первых, атмосферный воздух является разделяемым природным ресурсом, таким образом, правовой режим его охраны и использования должен определяться как внутригосударственным, так и международным правом. Во-вторых, в силу своих физических свойств атмосферный воздух не может являться объектом права собственности, т.к. воздушные массы находятся в постоянном неконтролируемом движении и перемещении, следовательно, в отношении воздуха невозможна реализация правомочия владения, первого из триады правомочий собственника. В-третьих, загрязнение атмосферного воздуха влечет возникновение таких глобальных проблем как истощение озонового слоя и изменение климата, следовательно, меры охраны атмосферного воздуха должны учитывать интересы всего мирового сообщества. В-четвертых, из-за неточных законодательных формулировок юристы-экологи на протяжении многих лет ведут научные споры о том, что же должно быть объектом охраны: атмосфера в целом, т.е. воздушное пространство и смесь газов, его наполняющих, или же исключительно атмосферный воздух.

Что касается околоземного космического пространства, то данный природный компонент был признан на международном уровне общим наследием человечества (Договор по космосу 1967 г., Соглашение о Луне 1979 г.). Выполняя свои международные обязательства, Российская Федерация не должна размещать в космическом пространстве и небесных телах военные объекты, в том числе, ядерное оружие и другие опасные виды вооружений. Постепенно в международном праве складывается принцип использования космоса исключительно в научно-исследовательских мирных целях.

К объектам особой охраны относятся, например, объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия ЮНЕСКО. На сегодняшний день Россия представлена в Списке 15 культурными и 8 природными объектами. По количеству природных объектов РФ находится на 5 месте вслед за Канадой, Китаем, Австралией и США. В настоящее время статус объекта Всемирного природного наследия в России имеют: озеро Байкал, девственные леса Коми, вулканы Камчатки, золотые горы Алтая, Западный Кавказ, Центральный Сихотэ-Альнь, Убсунурская котловина, остров Врангеля. Попасть в Список всемирного природного наследия - задача непростая: объект - кандидат должен соответствовать как минимум одному их четырех критериев:

- являться выдающимся  примером, представляющим основные  этапы развития Земли, включая  свидетельства древней жизни, значительные  геологические процессы в стадии  формирования форм рельефа геоморфологических  и физико-географических элементов, имеющих важное значение;

- являться выдающимся  примером, представляющим экологические  и биологические эволюционные  процессы, развитие экосистем или  наземных, речных, прибрежных и морских  сообществ растений и животных;

- представлять собой природный  феномен или территорию исключительной  эстетической значимости;

- содержать места обитания  наиболее представительных и  важных для сохранения биологического  разнообразия видов, включая те  ареалы, где сохраняются виды, имеющие  выдающееся мировое значение  с точки зрения науки и сохранения, и находящиеся под угрозой  исчезновения.

Включение объекта в Список всемирного наследия означает, что данный объект находится под международной охраной, и в случае угрозы его исчезновения, меры по восстановлению будет принимать совместными усилиями мировое сообщество.

1. Обязанность органов  публичной власти по оказанию  содействия гражданам, общественным  и иным некоммерческим объединениям  в реализации их прав в области  охраны окружающей среды, о котором  идет речь в п. 1 комментируемой статьи, означает продолжение формирования системы гарантий права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, то есть совокупности национальных экономических, политических, духовных, нравственных, правовых и иных условий реализации и средств защиты данного блага. В указанной системе гарантий следует выделить две большие группы, от которых зависит реализация экологических прав. В первую группу входят общесоциальные гарантии - политические, экономические и духовные гарантии, а во вторую группу - специальные (юридические) гарантии.

Под политическими гарантиями права каждого на благоприятную окружающую среду следует понимать международную и внутреннюю политику государства в области охраны окружающей среды, деятельность политических партий, общественных и иных некоммерческих объединений экологической направленности, поддержку их со стороны государства.

Экономические гарантии права каждого на благоприятную окружающую среду - это наличие такого уровня социально-экономического развития общества, при котором сведена к минимуму вероятность возникновения социально-экономических факторов, неблагоприятно влияющих на жизнедеятельность гражданина. Например, экономической гарантией, оказывающей содействие реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, является предусмотренное ст. 14 комментируемого закона предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством.

Духовные гарантии права на благоприятную окружающую среду - это наличие в обществе таких гуманитарных, этических и эстетических взглядов на природу, согласно которым природа понимается как важная нематериальная ценность, служащая неотъемлемым условием существования жизни людей, так и иных животных и растительных форм жизни. Решению проблемы повышения эколого-правовой культуры россиян посвящены ст. 71-74 комментируемого закона, которыми провозглашается всеобщность, комплексность и непрерывность экологического воспитания и образования, а также устанавливается роль государства в этом процессе. Например, в действующем государственном образовательном стандарте для высших учебных заведений, осуществляющих подготовку студентов по специальности "Юриспруденция", Министерством образования Российской Федерации включена в качестве обязательной для изучения дисциплина "экологическое право".

Целями экологического воспитания и образования являются повышение экологической культуры, образовательного уровня, профессиональных навыков и знаний населения в сфере экологии, а также обеспечение устойчивого социально-экономического развития регионов, своевременного выявления и устранения причин антропогенного воздействия на окружающую среду.

Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду обеспечивается не только при помощи общесоциальных гарантий, но и специальными (юридическими) гарантиями, к которым следует отнести систему средств правовой охраны личности.

Юридические гарантии права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду - это система государственно-правовых условий и средств их осуществления, к числу которых относятся не только законы и подзаконные акты, но и деятельность различных государственных учреждений, а также органы государства, на которые возложена обязанность обеспечивать реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина.