Нормирование в области охраны окружающей среды

Возглавляют взаимосвязанную систему юридических гарантий права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду конституционные гарантии, являющиеся основой для всех отраслевых юридических гарантий, к которым следует отнести эколого-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые, административно-правовые и другие.

Специфика конституционных гарантий состоит в том, что они являются основой для всех иных юридических гарантий рассматриваемого права. В качестве общих конституционных гарантий могут быть признаны положения Конституции, закрепленные в ст. 2, 10, 17, 19, 52 и других статьях. Специфической конституционной гарантией является институт Уполномоченного по правам человека, права и обязанности которого зафиксированы наряду с Конституцией в Федеральном конституционном законе "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. Так, Уполномоченный по правам человека вправе оказать содействие гражданину посредством обращения в суд с заявлением в защиту его конституционного права на благоприятную окружающую среду, нарушенного решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах.

Наряду с конституционными нормами и возможностью судебной защиты своих прав, граждане могут защищать свое право на благоприятное качество окружающей среды при помощи отраслевых правовых средств. Наибольшее значение в этом смысле имеют эколого-правовые гарантии, закрепленные в комментируемом законе. В их числе следует выделить такие эколого-правовые гарантии, как осуществление нормирования качества окружающей среды; осуществление государственного и общественного экологического контроля, экологическое страхование и т.д. Данные гарантии регламентируются не только статьями комментируемого закона, но и в иных нормативных правовых актах. Например, экологическое законодательство рассматривает в качестве средства защиты экологических прав и законных интересов граждан государственную и общественную экологические экспертизы, порядок проведения которых регламентируется Законом об экологической экспертизе. Эколого-правовые гарантии могут содержаться и в законах субъектов Российской Федерации. Например, известно, что создание особо охраняемых природных территорий способствует улучшению состояния окружающей среды. Поэтому в ряде субъектов РФ приняты законы об особо охраняемых природных территориях, которыми предусматривается создание дополнительных категорий (по сравнению с предусмотренными федеральным законом) ООПТ регионального и местного значения.

Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды

Прежде всего, к экономическим методам относится разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов. В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. При этом под экологическим прогнозом следует понимать научно обоснованную гипотезу о вероятном будущем состоянии экологических систем, определяемым естественными процессами и воздействием на них человека. По масштабам прогнозируемых явлений различают глобальный (на уровне биосферы), региональный (в пределах нескольких стран, одного материка, океана, моря, крупного озера), национальный (в пределах государства) и локальный (для относительно небольших территорий, например, муниципалитетов) экологические прогнозы.

Вторым методом экономического регулирования в области охраны окружающей среды является разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации. Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ предполагались для планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды. Ранее данному вопросу была посвящена ст. 15 комментируемого закона, в настоящий момент утратившая силу. Соответственно, все экологические программы, осуществлявшиеся в 90-х годах прошлого века и вплоть до 2005 г., сейчас свернуты. Важнейшим методом экономического регулирования является установление платы за негативное воздействие на окружающую среду. Плата устанавливается за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду (подробнее об этом см. комментарий статьи 16).

Прежде всего, необходимо определиться с содержанием понятия "предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды" или "экологическая предпринимательская деятельность", "экологическое предпринимательство". Определение экологической предпринимательской деятельности зависит от характера воздействия предпринимателей на окружающую среду. Таким воздействием может быть: восстановление, улучшение качества окружающей среды; консервативная охрана и защита окружающей среды; предотвращение негативного воздействия на окружающую среду. Исходя из того, что гражданское законодательство под предпринимательской деятельностью понимает самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (п. 1 ст. 2 ГК РФ), экологическим предпринимательством можно признать деятельность по производству и продаже товаров, выполнению работ и оказаниюуслуг, осуществляемую в целях улучшения качества окружающей среды, охраны окружающей среды или направленную на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду.

В науке и законодательстве в настоящее время нет единого определения экологического предпринимательства. Остается непонятным, имеется ли здесь в виду только деятельность, состоящая исключительно в оказании услуг природоохранного назначения или определенные (экологически значимые) аспекты любой предпринимательской деятельности? Между тем, при постановке вопроса о введении любых льгот непременно возникнет проблема неопределенности содержания данного понятия. Еще в 2005 году, когда обсуждалась необходимость разработки Экологического кодекса, говорилось о том, что кодекс должен предусмотреть создание предпосылок для развития нового рынка с условным названием "экобизнес" или "экопром". Понятие "экобизнес" должно объединять такие направления, как внедрение энергосберегающих технологий, развитие экологически чистых производств, а также здравниц, курортной деятельности и экотуризма.

На международном уровне экологическое предпринимательство и экологически целесообразная деятельность приобрели популярность с начала семидесятых годов, после Конференции ООН в Стокгольме (1972). В Докладе "Наше общее будущее" (1987) было подчеркнуто, что правительства, общественные организации, предпринимательские круги не только могут, но и должны объединить усилия, направленные на решение экологических проблем, угрожающих существованию самой природы и общества.

По статистике 15% территории России по экологическим показателям находится в критическом состоянии. Небольшие инвестиции (в 2005 г. они составляли немногим более 30% от объема капиталовложений 1990 г.), а главное - их структурная асимметрия привели к тому, что износ основных производственных фондов в химической промышленности сегодня достигает 60%, износ оборудования - 70%. На гидротехнических сооружениях, срок службы которых перевалил уже за 40 лет, износ оборудования составляет 50-60%. В нефтедобывающей промышленности более 35% основных производственных фондов старше нормативного срока эксплуатации, а 55% парка промышленного оборудования морально устарело.*(20)

В Российской Федерации функционируют свыше 2,5 тыс. химически опасных объектов, более 1,5 тыс. радиационно опасных объектов, 8 тыс. пожаро- и взрывоопасных объектов, более 30 тыс. гидротехнических сооружений и других объектов. Большая часть этих объектов представляет потенциальную опасность для здоровья и жизни населения, а также окружающей среды. Стихийные бедствия, связанные с опасными природными явлениями, пожарами, а также техногенные аварии являются основными источниками возникновения чрезвычайных ситуаций и представляют существенную угрозу для безопасности граждан и окружающей среды. Для предупреждения и ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и привлечения негосударственных средств в сферу природопользования и охраны окружающей среды необходимо экологическое страхование.

Для реализации задач по обеспечению надлежащего качества окружающей среды в России экологическое законодательство предусматривает систему мероприятий, в состав которой, наряду с приданием особого правового статуса отдельным территориям либо установлением норм и правил по охране и рациональному использованию природных объектов, включены и определенные экологические требования, обязательные для соблюдения и исполнения всеми должностными и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами.

Требования в области охраны окружающей среды - это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предусматриваться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах человеческой жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, энергетике, сельском хозяйстве, обороне, при обращении с отходами и т.д.

Комментируемая статья устанавливает в самом общем виде требования на доэксплуатационной стадии (размещение, проектирование, строительство объекта и т.д.), стадии эксплуатации и стадии вывода из эксплуатации (консервация, ликвидация) хозяйственного объекта.

Последующие статьи комментируемого закона, а также принятые в целях конкретизации их положений иные федеральные законы, законы субъектов РФ и подзаконные нормативно-правовые акты достаточно подробно раскрывают содержание данных требований, составляя в своей совокупности институт особенной части экологического права. При этом данный институт не является новым для экологического законодательства и уже существовал в утратившем силу законе "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. (раздел VI-VII). Отдельные нормы, содержащие экологические требования к отдельным видам деятельности, перешли в новую редакцию закона без особых изменений (ст. 38 комментируемого закона); ряд других был немного скорректирован (ст. 41); третьи появились впервые (ст. 46 комментируемого закона). В целом же, данная глава закона подверглась наименьшим изменениям (по сравнению, например, с главой об экономическом регулировании охраны окружающей среды).

Комментируемый пункт предусматривает необходимость проведения мероприятий по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Такие мероприятия предусмотрены в нормативно-правовых актах экологического и природоресурсового законодательства. Приведем один такой пример. Согласно ст. 22 Закона о животном мире, любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству.

При размещении, проектировании и строительстве населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот целинных земель заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, мелиорации земель, использовании лесов, проведении геолого-разведочных работ, добыче полезных ископаемых, определении мест выпаса и прогона сельскохозяйственных животных, разработке туристических маршрутов и организации мест массового отдыха населения и осуществлении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий. При размещении, проектировании и строительстве аэродромов, железнодорожных, шоссейных, трубопроводных и других транспортных магистралей, линий электропередачи и связи, а также каналов, плотин и иных гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки.

Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой развития экономики. Энергетическая стратегия России на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р, определила основные направления государственной политики в сфере энергетики. Стратегическими ориентирами долгосрочной государственной энергетической политики являются энергетическая и экологическая безопасность. Однако функционирование и развитие энергетики наталкиваются на ряд экологических проблем, угрожающих стать в будущем еще более острыми, поскольку топливно-энергетический комплекс является одним из основных источников загрязнения окружающей среды.

Так, серьезной экологической проблемой является негативное воздействие на окружающую среду деятельности предприятий ТЭК. Следует иметь в виду также недостаточный уровень экологической безопасности технологических процессов, высокий моральный и физический износ основного оборудования, недостаточную развитость природоохранной структуры (систем предотвращения и снижения негативных воздействий на окружающую среду). Целью политики в области обеспечения экологической безопасности является последовательное ограничение нагрузки ТЭК на окружающую среду, приближение к соответствующим европейским экологическим нормам.