Этапы развития правового регулирования в сфере недропользования в Республике Казахстан

    Министерство  индустрии и новых технологии является уполномоченным органом в области охраны недр в Республике Казахстан. В состав данного государственного органа входят: комитет экологического регулирования и контроля и комитет геологии и недропользования, на оба комитета возложена общая функция по обеспечению сбалансированного улучшения охраны окружающей среды и недр с учетом компетенции каждого ведомства.

    Комитет геологии и недропользования является государственным органом управления в области геологического изучения, охраны и использования недр. Комитет геологии и охраны недр обладает определенными полномочиями в области управления недрами, с этим тесно связана.и охрана недр. Издание нормативных актов в области охраны недр без действующего механизма правовой охраны не может существовать и зачастую может остаться декларативным не только по своей сущности, но в силу правовых последствий несоблюдения буквы закона, наличие контрольно надзорной функции у комитета геологии и недропользования ставит данное ведомство во главе государственного управления недрами и охраны их, только четкая координация в этом вопросе позволит государству как собственнику природных ресурсов грамотно использовать данные природные богатства. Комитет в соответствии с возложенными на него задачами выполняет определенные законодательством функции.

    Как отмечалось ранее, рациональное использование  и охрана недр требует проведения целенаправленной государственной политики и что немаловажно осуществлять государственный контроль в недропользовании.

    Для проведения государственного управления и охраны недр требуется осуществление  государственного мониторинга недр, составление кадастра захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра.

    Постановлением  Правительства РК было утверждено «Положение о комитете геологии и охраны недр»  от 18 декабря 1997 г., которое дает широкую  картину компетенции уполномоченного органа, наделенного правами и обязанностями, которые дают представление об охране недр, данным государственным ведомствам. Основные обязанности сводятся к тому, чтобы эффективно и рационально использовать природные ресурсы, охрана недр и окружающей среды от негативных факторов, сбор информации о недрах и окружающей среде.

    Комитет геологии и недропользования в пределах своих полномочий, имеет ограниченные возможности в области охраны недр, заключаются эти права в следующем:

    - получать необходимые материалы, касающиеся недропользования;

    - обладает контрольно-надзорной функцией  в области соблюдения законодательства  об охране недр и рационального  использования;

    - в рамках действующего законодательства  прекращает, приостанавливает или  ограничивает операции по недропользованию, также воздействуя на нарушителей правил геологического изучения, пользования и охраны недр.

    В целом же органы власти, осуществляющие государственное управление в области  использования и охраны недр, в  Республике Казахстан на стадии становления, требуют реформирования в силу экономических реформ, осуществляемых Президентом Республики Казахстан и Правительством.

    Правительство РК как один из основных органов  исполнительной власти в  области  управления недрами обладает более широкими полномочиями, чем местные исполнительные органы власти и уполномоченный орган, их полномочия распространяются на всех недропользователе  и в пределах административно-территориальных единиц вне зависимости от ведомственной принадлежности и формы собственности.

    Наибольшие  права в управлении кадрами у  Правительства, которое возглавляет  систему органов управления кадрами  исполнительной власти, руководя министерствами, ведомствами и местными исполнительными  органами, которые вправе отменить издаваемые на местах акты, если они нарушают природоохранное законодательство в области охраны недр. 

    2.3 Классификации договоров в сфере  недропользования 

    Несмотря  на достаточно широкое применение инвестиционных договоров на практике, в законодательстве Республики Казахстан не содержится прямого указания на то, что под ними понимается. Только Закон об инвестициях в довольно общей форме устанавливает, что инвестиционный контракт - это договор на осуществление инвестиций, предусматривающий инвестиционные преференции (имеются в виду договоры о предоставлении мер стимулирования инвестору, осуществляющему деятельность в приоритетных секторах экономики). Отсутствие законодательного определения инвестиционного контракта объясняется, очевидно, тем, что понятие и сущность договора в полном объеме регламентируются гражданским законодательством, которым проводится четкая грань между сделками и договорами.

    Общеизвестно, что каждый договор есть сделка, но не каждая сделка является договором. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) прямо устанавливает, что односторонние сделки, для совершения которых необходимо и достаточно волеизъявления одной стороны, к договорам не относятся, так как для совершения договора обязательно выражение согласованной воли двух и более сторон. Другими словами, договорами являются двух- и многосторонние сделки.

    Инвестиционные  договоры, как и любые гражданско-правовые договоры, могут быть классифицированы по различным основаниям. Так, в зависимости  от сферы экономики, инвестиционные договоры подразделяются на две основные группы: договоры в сфере материального  производства и договоры в сфере производства нематериальных благ. В свою очередь, эти виды подразделяются на подвиды и типы договоров, то же самое относится и к другим видам инвестиционных договоров.

    В частности, если проводить классификацию  инвестиционных договоров в зависимости от объектов гражданских прав (благ, находящихся в гражданском обороте и характеризующихся неоднородностью), то можно выделить договоры по передаче в собственность или пользование имущества, договоры по использованию исключительных прав и ноу-хау и договоры по выполнению работ или оказанию услуг. Каждый из них объединяет отдельные виды договоров, например, в первую группу входят договоры купли-продажи, аренды, ренты и т.д. Следовательно, в основе классификации инвестиционных договоров лежит комплексный критерий, включающий и юридические, и экономические признаки. Исходя из общей классификации договоров, можно утверждать, что, как правило, инвестиционный договор является консенсуальным, двусторонним и возмездным.

    Здесь нужно обратить внимание на то, что не получили надлежащего законодательного разрешения вопросы классификации контрактов в сфере недропользования. Действующим законодательством предусматривается деление видов контрактов на недропользование в зависимости от вида недропользования (разведка, добыча, совмещенная разведка и добыча, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанные с добычей (разведкой) полезных ископаемых).

    Отметим, что ранее перечень контрактов на недропользование был более конкретным, в него включались: контракт о концессии, контракт о разделе продукции, контракт на предоставление услуг (сервисный контракт), контракт о совместной деятельности.

    Следует сказать, что новая редакция статьи 42 Указа о недрах и недропользовании не означает полного отказа от использования вышеперечисленных видов контрактов на недропользование. Данные виды контрактов являются общепризнанными и широко применяются в практике как отдельных государств, так и в международной договорной практике. Поэтому будем исходить из того, что, несмотря на отказ законодателя от данной классификации, все эти виды договоров могут быть применены и применяются в Республике Казахстан.

    В теории горного права предпринимаются  различные попытки для классификации  видов договоров в сфере недропользования. В частности, выдвигаются в качестве определяющих условий формирования возможных типов договоров в недропользовании следующие:

    1) право собственности на добытую  продукцию; 

    2) правовой режим взаимоотношений  государства и недропользователя; 

    3) налоговый режим. 

    В зависимости от приведенных условий  возможны только два варианта решения: если право собственности на добытую  продукцию передается инвестору, то при административно-правовом режиме пользования недрами заключается лицензионное соглашение, а при гражданско-правовом - концессионное соглашение; если же право на добытую продукцию не передается инвестору, то заключаются контракт на предоставление услуг или соглашение о разделе продукции (то есть применяется гражданско-правовой режим пользования недрами).

    Считаю, что такая классификация в  необходимой степени не выдерживает  чистоты и полноты положенного  в основу критерия, потому что можно  говорить о передаче права собственности на добытую продукцию в полном объеме (в первом случае) и в неполном объеме (во втором случае, точнее сказать, по соглашению о разделе продукции недропользователю передается право собственности на часть добытой продукции). Следовательно, здесь нельзя признать главным критерием передачу или не передачу права собственности, ведь и в том и в другом случае право собственности недропользователю передается.

    Другое  дело сервисный контракт - его специфика  в том и состоит, что он будет  дополнительным или вспомогательным по отношению к основному виду - концессии или соглашению о разделе продукции, и не может подменить или заменить собой какой-либо из них. В целом можно признать существование таких видов договоров в сфере недропользования, как концессионное соглашение (концессия), соглашение о разделе продукции, сервисный контракт (контракт на предоставление услуг).

    В Российской Федерации наряду с выделенными  видами широко применяется так называемое лицензионное соглашение. Если первоначально  этот документ, как неотъемлемая часть лицензии, назывался «Условия лицензии на пользование участком (название) недр», то в настоящее время с инвестором заключается лицензионное соглашение, имеющее форму договора. Структура лицензионного соглашения выглядит следующим образом:

    1) общие положения (статьи, определяющие цели и предмет соглашения, намерения сторон, в частности, иностранной, сотрудничать с российскими объединениями и участвовать в социальном развитии региона, в котором находится месторождение);

    2) регулирование производства (статьи, регламентирующие структуру управления проектом освоения месторождения, производственные требования и обязательства недропользования);

    3) регулирование правовых отношений  (право на территорию; распоряжение  углеводородами; право собственности на имущество; переуступка прав; отказ от прав; процедура разрешения споров; форс-мажор и т.д.);

    4) регулирование экономической деятельности (статьи, касающиеся перечня, порядка  и ставок платежей и налогов,  которые должен платить недропользователь);

    5) процедурные вопросы (конфиденциальность; дата вступления договора в силу; извещения; подписи уполномоченных лиц, подписавших договор, и т.п.). Хотя в данном случае и используется понятие «соглашение» (договор), полагаем, что, скорее всего, может идти речь о лицензии на право недропользования, в содержание которой включены отдельные нормы договорного права. Поэтому лицензионный договор можно охарактеризовать как властное решение уполномоченного государственного органа, которому придана форма гражданско-правового договора.

    По  сравнению с лицензионным, более  приемлемо использование термина  «договор» к концессии. В недропользовании такой вид договора, как концессионные  соглашения (договоры), используется уже  достаточно давно. В целом концессия  предусматривает передачу концессионеру в аренду имущества, земли, природных ресурсов. Государство уступает концессионеру правомочия владения и пользования объектами концессии, оставляя за собой исключительное право распоряжения ими; при этом концессионер может выкупить арендованное имущество за исключением недр и других природных ресурсов.

    Концессия недр представляет собой предоставление государством в лице уполномоченных органов, возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов в пользование  иностранному или национальному инвестору (концессионеру) на основании заключенного между ними концессионного договора на возмездной основе и в определенный срок. Предоставляемое государством концессионеру право пользования недрами включает в себя правомочия пользования, владения и полномочия по внутрихозяйственному управлению объектом концессии.