Глава 2 Органы государственного управления в области    

               недропользования

    Рассматривая  тему о правовом регулировании недропользования, нельзя только останавливаться на вопросах охраны и использовании недр. Не менее важным является вопрос  о  государственном регулировании  в области недропользования - организационные  аспекты: только система государственных органов управления недрами реально оказывает влияние на повышение эффективности использования и охраны недр.

    Под государственным управлением в  сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность соответствующих государственных органов, которая направлена на обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды.

    Государственное управление в области пользования  недрами и их охраны представляет собой осуществление соответствующими органами государства его функций, определяемых правом государственной собственности на недра. Для государственного управления недрами присущи определенные особенности, которые учитываются при наделении государственных органов управления определенными функциями, задачами, целями и компетенциями.

    В Республике Казахстан существует целая  система государственных органов  – начиная от представительных органов  государственной власти – Парламента и местных исполнительных органов – маслихатов, и включая центральные и иные исполнительные органы власти – Правительство, Министерства, Агентства, местные исполнительные органы власти – акиматы и т.д. 
 

    2.1 Понятие государственного управления в области недропользования 

      В современных условиях развития мировой экономики перед Казахстаном стоит непростая задача сформировать экономическую политику, позволяющую максимально эффективно использовать недра являющиеся достоянием всего казахстанского народа. В данном аспекте, вопросам совершенствования законодательства будет уделено особое внимание.

    За 10-летний период деятельности Министерством  энергетики и минеральных ресурсов была проведена большая работа по совершенствованию законодательства в сфере недропользования. Были приняты основные Законы: «О недрах и недропользовании», «О нефти»,    «О соглашениях о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море», а также множество подзаконных актов.

    Если  на заре нашей независимости приходилось  зачастую полагаться на опыт наших  первых крупных инвесторов в юридических составляющих договорных отношений, то сегодня Компетентный орган в сфере недропользования самостоятельно проводит работу по эффективной защите государственных интересов. Государство наряду с задачами по обеспечению стабильности заключенных контрактов, сохранения привлекательного инвестиционного климат всецело выполняет функции регулятора отношений в сфере недропользования в целях соблюдения национальных интересов и защите прав инвесторов.

    Но  надо честно признать, что внесение многочисленных изменений и дополнений в Законы «О недрах и недропользовании» и «О нефти» привело к появлению противоречий с другими законодательными актами. Сложившаяся ситуация привела к появлению юридических коллизий, несовершенству и двусмысленности отдельных положений вышеуказанных Законов. В результате ущемлялись интересы, как государства, так и инвесторов.

    В целях дальнейшего совершенствования  законодательства о недрах по поручению  Правительства Министерством разработана  новая редакция Закона «О недрах и  недропользовании». В октябре прошлого года законопроект будет внесен в Парламент.

    Законопроектом  предусматриваются концептуальные новшества, вводимые в недропользование по следующим основным направлениям:

    1.    Будут объединены Законы «О  недрах  и недропользовании» и Закон «О нефти».

    2. Вносятся изменения в порядок предоставления права недропользования.

    Право недропользования будет осуществляться на основании конкурсов, как и  было раньше, однако при этом упрощается процедура рассмотрения конкурсных предложений путем сокращения критериев отбора победителя, которые сводятся к размеру подписного бонуса и размеру отчислений в местный бюджет на развитие социальной сферы. Изменения также обеспечивают прозрачность подведения итогов конкурса и сокращают сроки его проведения. Вводятся изменения по выплате подписного бонуса.

    3. Законопроектом предусматривается отказ от контрактов на совмещенную разведку и добычу, о концессии и  о разделе продукции     (далее - СРП), в связи с чем Закон «О соглашениях о разделе продукции» ставится на утрату. Предлагается  введение контрактов только на 4 вида операций по недропользованию: на государственное геологическое изучение недр, на разведку, на добычу и на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой или добычей.

    4. Вносятся изменения в порядок заключения контрактов на недропользование, определяется исчерпывающий перечень проектных документов для осуществления операций по недропользованию;

    Полностью пересматривается процедура заключения контракта. В новой редакции предусматривается, что победитель конкурса до заключения контракта на разведку  обязан разработать и утвердить проект на поисковые или оценочные работы. На основании заложенных проектных решений разрабатываются Контракт и Рабочая программа, которые согласовываются в заинтересованных государственных органах. Конечной целью проведения оценочных работ будет являться утверждение запасов в Государственной комиссии по запасам Республики Казахстан.

    Все проекты по разведке и добыче будут  утверждаться Центральной комиссией по разведке и разработке полезных ископаемых, которая будет создана при Комитете геологии и недропользования.

    5. Конкретизируются права и обязанности конкурсной комиссии, межведомственной комиссии по приобретению отчуждаемых прав недропользования, а также экспертной комиссии МЭМР;

    6.  Регламентируется правовая основа для внесудебного возобновления расторгнутых Министерством контрактов на недропользование;

    7.    Устанавливается четкая последовательность в принятии решений по использованию приоритетного права государства на приобретение отчуждаемого права недропользования и долей участия в компаниях-недропользователях;

    8. Конкретизированы обязательства по получению разрешения Компетентного органа на первичное и последующие размещения акций на организованном рынке ценных бумаг;

    9. Сохранятся положения действующего Закона «О недрах и недропользовании» регламентирующие стабильность ранее заключенных контрактов.

    Вопрос  обеспечения стабильности контрактов является наиболее актуальным и обсуждаемым в СМИ. Законом гарантируется подрядчику защита его прав в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Изменения и дополнения, вносимые в законодательства, ухудшающие положение подрядчика не применяются к контрактам, заключенным до таких изменений и дополнений, кроме случаев, когда изменения касаются вопросов обеспечения обороноспособности, национальной безопасности,  экологической безопасности и здравоохранения.

    Споры, связанные с исполнением, изменением и прекращением контракта, решаются путем переговоров либо в соответствии с ранее согласованными в контракте процедурами разрешения споров. Если споры не могут быть разрешены таким путем, то стороны могут передать спор для разрешения в суд или в международный арбитраж в соответствии законодательным актом Республики Казахстан об инвестициях.    

    Как известно, в настоящее время в Казахстане разработан проект нового Налогового кодекса, часть которого регламентирует порядок дальнейшего налогообложения недропользователей. В нововведениях предложено унифицировать ставки налогов, которые установлены в контрактах на недропользование, внедрив налог на добычу полезных ископаемых.

    Министерство  энергетики и минеральных ресурсов совместно с Министерством финансов также участвует в рассмотрении вопросов применения экспортных таможенных пошлин по контрактам имеющим гарантии стабильности. В данном вопросе необходимо учесть интересы, как государства, так и инвесторов.

    В настоящем, предусмотрено совершенствование законодательства в части дальнейшего обеспечения прозрачности при предоставлении права недропользования и ужесточения требований по выполнению контрактных обязательств, особенно в части планового возврата контрактных территорий.

    В новом Законе « О недрах» срок разведки ограничены 6 годами, если недропользователь не уложился в данные рамки, то он обязан будет, либо перейти к оценке коммерческого обнаружения и сдать оставшуюся контрактную территорию, либо расторгнуть контракт.

    В целом предстоит большая работа по приведению казахстанского законодательства в соответствие с реалиями сегодняшнего дня, а также послания Президента, где указывалось о необходимости принятия действенных мер к недропользователям, не выполняющим контрактные условия.

    При соблюдении неизменности первоначальных пунктов контрактов  и соглашений, стороны понимают, что в условиях растущего глобального энергодефицита, обострения конкуренции за доступ к долгосрочным и стабильным источникам энергоресурсов, на фоне укрепления государства и национальной бизнес-элиты, недропользователи будут вынуждены приспосабливаться к изменяющимся правилам игры.

    Основная  задача этого этапа – это подойти  еще ближе к пониманию, что  именно учет взаимных интересов государства  и инвесторов в сфере недропользования обеспечит долгосрочное и эффективное  развитие всей отрасли.

    На  данном этапе развития нефтегазовый комплекс играет определяющую роль в  структуре экономики Республики Казахстан. Поступления от нефтегазовых компаний составляют основную часть  государственного бюджета. Нефтегазовый комплекс оказывает решающее воздействие на социально-экономическое развитие страны и ее отдельных регионов, по сути, является донором для всей экономики государства, способствует развитию других отраслей экономики. С работой предприятий нефтегазового комплекса связано претворение в жизнь наиболее значимых социальных программ в масштабах регионов и всего государства.  
Значительные запасы углеводородного сырья, выгодное географическое положение государства, дальнейшее увеличение объемов добычи нефти и газа указывают на то, что и в будущем нефтегазовый комплекс будет занимать ведущие позиции в экономике Республики Казахстан, и с его развитием связываются определенные надежды на дальнейшее социально-экономическое развитие страны.

    В Стратегии развития Казахстана до 2030 года в качестве долгосрочных приоритетов определены энергетические ресурсы, эффективное использование которых путем быстрого увеличения добычи и экспорта нефти и газа с целью получения доходов будет способствовать устойчивому экономическому росту и улучшению жизни казахстанцев. Как отметил Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев,- "Нефть стала не просто важной отраслью отечественной промышленности, но и символом независимого статуса государства, надеждой на лучшее будущее". Несомненно, роль и значение углеводородных ресурсов в развитии республики велики уже хотя бы потому, что являются основой экспортного потенциала и, соответственно, основной статьей экспортных доходов государства. Не удивительно, что современный Казахстан стал государством, где пересекаются интересы многих стран мира. Основной причиной этого является наличие огромных запасов углеводородного сырья. В условиях глобализации экономики крупные транснациональные нефтяные компании, заинтересованные в увеличении объемов собственного бизнеса, все чаще проникают в приоритетные сферы национальной экономики. Это свидетельствует о том, что современные товарно-сырьевые рынки (в первую очередь это рынок нефти и нефтепродуктов), превратились в пространство глобального международного сотрудничества со всеми вытекающими отсюда последствиями.

    Между тем значительные объемы иностранного капитала, привлеченные в экономику  Казахстана, до сих пор не разрешили  многих существующих проблем (к примеру, в бюджетной, социальной, экологической  сфере и т.д.), а высокая степень  открытости национальной экономики породила новые диспропорции и противоречия. Это является следствием, по меньшей мере, двух основных причин. Во-первых, нефтяной сектор промышленности республики не рассматривался как часть единой системы мирового рынка; во-вторых, его развитие осуществляется без увязки с другими секторами экономики республики. Данные факторы обусловливают необходимость выработки стратегических направлений государственного регулирования нефтегазового комплекса Республики Казахстан.  В деле освоения природных ресурсов Казахстана важная роль отводится государству. Четкое государственное регулирование данного рода отношений является стимулирующим фактором для привлечения иностранных инвесторов в республику.  В связи вышеизложенным на первый план выходят проблемы государственного регулирования нефтегазового сектора Республики Казахстан.

    Новый проект Закона направлен на совершенствование  механизма правового регулирования  общественных отношений в сфере  недропользования. В процессе работы над законопроектом отдельные его нормы были отредактированы или исключены полностью с целью приведения проекта Закона в соответствие с Гражданским, Экологическим, Налоговым кодексами Республики Казахстан, Законами Республики Казахстан "О частном предпринимательстве", "Об особо охраняемых природных территориях", "О правовом положении иностранцев", а также отдельных положений проекта друг с другом. Так в связи с принятием нового Налогового кодекса доработана редакция статьи 67 законопроекта в части уплаты подписного бонуса, с учетом исключения обязанности недропользователя уплачивать подписной бонус при переходе от этапа разведки к этапу добычи.  По инициативе депутатов и по согласованию с Правительством Республики Казахстан было решено сохранить такой вид контракта на недропользование, как контракт на совмещенную" разведку и добычу. Такие контракты, в соответствии с новой редакцией пункта 4    статьи 61, будут заключаться по решению Правительства только для участков недр (месторождений), имеющих стратегическое значение, и (или) сложное геологическое строение.