Следственный комитет РФ: структура и компетенции

В связи с этим Генеральная прокуратура СССР обязывалась передать основную часть штатной численности следователей в Министерство охраны общественного порядка. Кроме того, с середины 1960-х гг. начало происходить неуклонное увеличение круга дел, подследственных органам внутренних дел (что происходило за счет сокращения круга дел, подследственных прокуратуре). В итоге, число дел, расследовавшихся следователями МООП-МВД, нарастало год от года: 1964 г. - 256 815 дел, 1974 г. - 457 173 дела, 1989 г. - 976 123 дела. Соответственно, в 1990 г. следователями МВД было расследовано свыше 90% уголовных дел, а следователями прокуратуры - 9,1% дел.

При этом если в первые годы существования следственных подразделений в органах МООП-МВД они подчинялись непосредственно вышестоящим следственным отделам и управлениям (а не руководителям соответствующего районного или областного органа внутренних дел), то с 1968 г. следственные подразделения были включены в состав местных органов внутренних дел на правах одной из служб и подчинены начальникам этих органов. Сложилась ситуация сколь абсурдная, столь и прямо противоречащая статусу следователя в уголовном процессе. В самом деле, как лицо процессуально независимое и самостоятельное следователь был управомочен давать обязательные для исполнения отдельные поручения органу дознания - с 1968 г. получалось, что своему собственному начальнику. В подобных условиях не приходиться удивляться, что в последней трети XX века в нашей стране обрела актуальность вневедомственная модель организации следственного аппарата.

Дискуссия о принципах построения следственного аппарата возобновилась - хотя и в несравненно более скромных масштабах, нежели чем в 1957 г. - во второй половине 1960-х гг. С одной стороны, в этот период активизировались сторонники передачи предварительного следствия всецело в органы внутренних дел. С другой - в монографии 1966 г. и в диссертации 1967 г. российский процессуалист В.А. Стремовский не только впервые обосновал оптимальность вневедомственной модели построения следственного аппарата, но и выдвинул детально проработанное предложение о создании Следственного комитета при Совете Министров СССР.

По мысли В.А. Стремовского, следственные подразделения МВД (в то время - МООП), прокуратуры и (!) КГБ подлежали ликвидации. Взамен этого образовывался упомянутый Следственный комитет с территориальными органами на уровне союзных республик, краев, областей, а также городов и районов. По внутренней структуре Комитет и его органы предполагалось разделить на отделы, специализировавшиеся по категориям расследуемых уголовных дел. Попутно (ориентируясь, по всей очевидности, на опыт царских времен, но прямо об этом не упоминая) В.А. Стремовский предложил вести институт кандидатов на должность следователя.

Масштабные замыслы В.А. Стремовского не нашли, впрочем, зримого отклика ни в ученом мире, ни в руководстве страны. Характерно при этом, что, согласно проведенным в 1969 г. опросам следственных работников прокуратуры и МВД, за организацию ведомственно самостоятельного Следственного комитета высказалось соответственно 48 и 45,9% из них.

Научно аргументированная В.А. Стремовским данная модель стала впервые переходить из теоретической в практическую плоскость в 1977 г. Тогда, по свидетельству С.И. Гусева, был разработан проект Положения о Государственном комитете СССР по следствию. Судьба проекта названного Положения сложилась, впрочем, не лучшим образом. Получивший вначале поддержку в Президиуме Верховного Совета СССР данный законопроект впоследствии был отклонен без рассмотрения на сессии.

Вопрос о создании вневедомственного Следственного комитета обозначился на повестке дня и вначале 1980-х гг. Пост руководителя Комитета предложили занять В.И. Теребилову, в ту пору - министру юстиции СССР. На данное предложение В.И. Теребилов ответил отказом, сочтя, что у Комитета "будут богатая вывеска и очень скромные возможности". Сыграло ли роль отрицательное мнение министра юстиции, или сказались еще какие-то факторы, но замысел об учреждении в Союзе ССР независимого следственного органа не был в очередной раз реализован,

Особую актуальность идея вневедомственного следственного аппарата обрела в годы "перестройки". Одним из первых на эту тему заговорил тогдашний председатель Верховного суда Башкирской АССР Ш.К. Вахитов. В статье 1988 г. он предложил - хотя и в перспективе - образовать Следственный комитет СССР, подотчетный Верховному Совету.

Показательно, что в конце 1980-х гг. в пользу создания вневедомственного следственного органа высказалось 72,2% опрошенных сотрудников следственных подразделений МВД и прокуратуры г. Уфы и 71,7% - г. Омска. В ходе проведенного в 1989 г. редакцией издательства "Юридическая литература" авторитетного "круглого стола" аналогично за учреждение ведомственно независимого Следственного комитета выступили такие видные ученые и практические работники, как С.И. Гусев, А.П. Гуляев, В.Г. Новиков, Т. Г Морщакова.

Согласно п.7 резолюции XIX Всесоюзной партийной конференции от 1 июля 1988 г. "О правовой реформе" предлагалось вывести следственные подразделения из подчинения республиканским и местным органам внутренних дел и создать на их основе централизованный следственный аппарат, но входивший все, же в структуру МВД. Проводившийся в связи с этим в 1987-1988 гг. эксперимент, в ходе которого следственные подразделения действовали в условиях служебной и процессуальной самостоятельности, подтвердил эффективность такого решения.

В апреле 1989 г.1 Съезд народных депутатов СССР акцентировал внимание на создание самостоятельного, не подверженного ведомственным и местным влияниям следственного аппарата. Согласно ст.5 постановления Верховного Совета СССР № 1438-1 от 18 апреля 1990 г., Комитету Верховного Совета СССР по вопросам правопорядка и борьбы с преступностью, Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Совету Министров СССР было поручено внести предложения о создании "союзного Следственного комитета". Комитетом по вопросам правопорядка и борьбы с преступностью соответствующий законопроект был подготовлен уже к началу 1991 г.

Весьма показательно, что одним из сторонников создания вневедомственного следственного аппарата явился в ту пору не кто иной, как Генеральный прокурор СССР Н.С. Трубин. Выступая в феврале 1991 г. на совещании работников прокуратуры, Н.С. Трубин со всей определенностью высказался как за ликвидацию в органах прокуратуры следственных подразделений, так и за создание вневедомственного Следственного комитета.

Идея о создании независимого органа предварительного расследования нашла отклик и на республиканском уровне. К сентябрю 1990 г. межведомственной рабочей группой специалистов в составе ряда известных ученых и практических работников был разработан пакет законопроектов: "О Следственном комитете РСФСР", "О статусе следователя", "О внесении изменений и дополнений в УПК РСФСР", "Об ответственности за неуважение к следователю и воспрепятствование его деятельности". В этих документах содержались расчеты и пояснения, а также разработка механизма формирования вневедомственного, единого и подотчетного непосредственно Верховному Совету РСФСР в качестве конституционного органа Следственного комитета.

К 1990г. в производстве следователей органов внутренних дел находилось свыше 90% уголовных дел, а следователей прокуратуры- всего 9,1%. С начала периода «оттепели» в 1960г. стала очевидной  необходимость реформирования действующей административной модели следствия. На этой волне впервые за многие десятилетия внимание привлекла к себе забытая петровская вневедомственная модель предварительного следствия. Сначала в кругах научной общественности, а затем на уровне высшего руководства страны [37, С. 34].

В результате в апреле 1990г. На 1-ом съезде народных депутатов СССР Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Совету Министров  было поручено подготовить и  внести предложения о создании « союзного Следственного комитета». После всех доработок и согласований в первом полугодии 1993г. проект закона « О следственном комитете Российской Федерации» был внесен на рассмотрение Верховного Совета, который помешал принятию этого закона.  На протяжении последующего десятилетия неоднократно предпринимавшимся попыткам внести законопроекты о реформировании следственных органов неизменно мешала нестабильная политическая ситуация в стране. 

Лишь в 2007 г. В условиях относительной стабильности и консолидации политических сил удалось принять федеральные законы от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации». В соответствии с этими нормативными правовыми актами из компетенции прокурора были исключены полномочия по процессуальному руководству следствием. Однако самым главным новшеством было то, что следственный аппарат органов прокуратуры стал относительно самостоятельным ведомством. Перечисленные меры создали условия для дальнейшей полной организационной и функциональной независимости следственного органа. 

Однако на этом этапе вновь созданный Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации еще входил в систему органов прокуратуры, Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в связи с занимаемой должностью являлся. Первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, а работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации -- прокурорскими работниками. 

Вместе с тем в соответствии с частью 3 статьи 20.1 Федерального закона «О прокуратуре» Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации назначался на должность и освобождался от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Первый заместитель и заместители Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации назначались на должность и освобождались от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Остальные работники назначались на должность и освобождались от должности Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации утверждал структуру и штатное расписание ведомства, а также определял полномочия его подразделений [37, С. 34].

Таким образом, на данном этапе развития, несмотря на организационно-правовое объединение Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с органами прокуратуры, определенная административная подчиненность руководителя следственного ведомства Генеральному прокурору Российской Федерации была устранена. Вопросы кадровой политики, определения структуры ведомства, а также наделения работников следственного органа полномочиями были переданы в компетенцию Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. 

Модель организации следственного органа уже на том этапе по своей правовой сути не являлась административной. Она включала в себя практически все традиционные элементы (признаки) вневедомственной модели: организационную независимость и отсутствие административного подчинения и подотчетности руководителю непрофильного ведомства; функциональную независимость, которая обеспечивала объективность и беспристрастность расследования. Организационная включенность в структуру органов прокуратуры носила лишь формально-правовой, а не административный характер. 

Однако окончательное восстановление петровской вневедомственной модели организации следствия произошло 15 января 2011 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». Как отмечалось в пояснительной записке к проекту данного закона, функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры Российской Федерации создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. Усиление взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан. 

Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» установил, что руководство деятельностью вновь созданного следственного органа осуществляет Президент Российской Федерации. В развитие положений закона Указом Президента Российской Федерации от 14.01.2011 № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» были утверждены: Положение о Следственном комитете Российской Федерации; перечень должностей в Следственном комитете Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение высших специальных званий; перечень соответствия должностей в Следственном комитете Российской Федерации, в том числе в военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение специальных или воинских званий, должностям, которые были предусмотрены в Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации, в том числе в военных следственных органах Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. 

В соответствии со статьей 13 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» Председатель Следственного комитета Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации без одобрения органа законодательной власти, как это было ранее. Председатель Следственного комитета Российской Федерации ежегодно представляет Президенту Российской Федерации доклад о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, состоянии следственной деятельности и проделанной работе по повышению ее эффективности.  Названные нововведения создали благоприятные условия для эффективной борьбы с коррупцией, в том числе в высших органах представительной и исполнительной власти, что ранее представлялось затруднительным в связи с обусловленностью назначения руководителя следственного ведомства по согласованию с названными государственными органами и подотчетностью им.  В настоящее время Следственный комитет Российской Федерации не входит ни в структуру какого-либо органа государственной власти, ни в какую-либо из ветвей государственной власти. По сути, реализуемая им следственная власть является продолжением президентской власти и может рассматриваться как элемент сдержек и противовесов в системе разделения властей.  Несмотря на относительную «молодость», деятельность и дальнейшее развитие вновь созданного следственного ведомства будет строиться на принципах уважения и преемственности глубоких исторических традиций российского следствия, основы которого были заложены еще Петром I, и которые в новых условиях работы будут последовательно развиваться.