Следственный комитет РФ: структура и компетенции

После кончины Петра I вневедомственная модель построения следственного аппарата осталась в прошлом, а вся полнота следственных функций отошла генерал-прокурору. Лишь в 1930г. идею о создании  вневедомственного  следственного органа возродил советский правовед М.М.Гродзинский. Первые предпосылки к отделению следственного аппарата появились в нашей стране лишь в конце сороковых годов прошедшего столетия.

После того, как были упразднены следственные канцелярии, функция предварительного следствия стала рассматриваться, как рядовая процессуальная форма досудебного  производств, отпала необходимость наделения следственного аппарата особыми полномочиями. Исходя из этого, с 1723-1860гг. расследованием преступлений занимались, по сути, неспециализированные судебные и административные органы - Главная полицмейстерская канцелярия, Сыскной приказ, нижние земские суды и основанные в 1782г. управы благочиния. Именно с этим периодом можно связать развитие в России, так называемой административной модели организации следственного аппарата.

Начиная с 1802г. и до 1917г. генерал-прокурор становится одновременно и министром юстиции, совмещая надзорные, следственные и исполнительные функции в одном лице. По сути, была сформирована система министерского управления,  ставшая  вскоре, закономерным результатом процесса эволюции российской государственности. В числе первых восьми министерств было учреждено  Министерство юстиции. С этого времени до крушения Российской империи прокурорский надзор находился в ведении Министерства юстиции.

С 1802г. прокуратура утрачивает свои первоначальные функции, так как исполнение законодательства органами юстиции контролировали те же должностные лица, что и надзирали за их исполнением, практически сводя на нет надзорные функции [55, С. 18]..

Указом Александра  I от 29 августа 1808г. в г. Санкт-Петербурге была учреждена должность следственных приставов. Эти приставы состояли в штате городской полиции, входившей в систему Министерства внутренних дел.

До 1860г. расследованием преступлений в России занималась городская и земская полиция. В уездах его проводили становой пристав, земский исправник и уездный стряпчий, а также отделение земского суда, состоявшее из этих должностных лиц. В городах преступления расследовались частными или следственными приставами. Расследование заключалось в собирании доказательств, позволяющих обнаружить и изобличить виновного.

Указом императора Александра II от 8 июня 1860г. были учреждены должности судебных следователей. На них возлагались функции по производству следствия по преступлениям, относящимся к ведению судов. За полицией оставалось расследование незначительных преступлений и проступков. В дополнении к Указу был издан  Наказсудебным следователям, который устанавливал порядок производства следствия, определял взаимоотношения следователя с полицией и судами, регламентировал иные стороны деятельности судебных следователей. Должность судебного следователя приравнялось к должности члена уездного суда.

Ключевым в становлении органов прокуратуры в России стало то, что в 1862г. Государственный совет Российской империи принял Основный положения о прокуратуре, в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: « Наблюдение за точным и единообразным исполнением  законов в Российской империи». В Основных положениях о   прокуратуре были сформулированы принципы организации и деятельности  прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи [65, С. 12]..

Судебная реформа 1864г. подвергает правовой статус прокуратуры существенному изменению, разделив на два государственных органа: прокуратуры при судах; институт губернских прокуроров, занимающихся осуществлением общего надзора. Прокуратура, продолжала возглавляться генерал-прокурором. Основные ее обязанности состояли в следующем: Надзор за судом; Следствие и отбывание наказания; Участие  в качестве стороны в процессе.

Фактически в ходе судебной реформы 1864г. впервые прокуратуре в России были предоставлены следственные и надзорные функции, а также проведено выделение прокуратуры в отдельный орган исполнительной власти. Несмотря на прямое подчинение Министерству юстиции, прокуратура выделяется в качестве отдельного органа с ясными функциями и задачами.

Однако уже в начале 19 века обнаружилось недостатки следственного аппарата. Организационная подчиненность следственной службы руководству Министерства внутренних дел и связанная с этим незаинтересованность ведомства в уголовном преследовании должностных лиц органов государственной  власти обусловили значительный рост коррупции и, следствие, сопутствующих ей видов преступности, в первую очередь - экономической. Стало очевидным, что при такой модели организации следственный аппарат способен эффективно противостоять только общеуголовным преступлениям,  и не вполне приспособлен для борьбы с опасными посягательствами на основы государственности [45, С. 68].

Прокуратура Российской империи была ликвидирована в 1917г., после того как, случилась большевистская  революция. Полномочия прокурорского надзора были переданы рабоче-крестьянской   инспекции и ВЧК. Однако с 1917г.  прокурорский надзор осуществлялся органами рабоче-крестьянской инспекции  и народного комиссариата юстиции. Функция  надзора за соблюдением законов выполняли и органы ВЧК. Декрет от 24 ноября 1917г. № 1 « О суде» упразднил институт судебных  следователей. Предварительное следствие стало производиться  либо самими судьями, либо следственными  комиссиями при Советах или ревтрибуналах и лишь впоследствии единолично следователями, находившимся в ведении судов. В период перехода к единоличному следствию от коллегиальной формы расследования народными следователями были предоставлены такие же права, какими ранее обладала следственная комиссия. По Положению о народном суде РСФСР от 21 октября 1920г., следователь был наделен правом  самостоятельно принимать решения о возбуждении уголовного дела, проводить  необходимые следственные действия, избирать меру пресечения, в том числе заключение под стражу. Надзор за расследованием уголовных дел осуществляли местные народные суды, революционные трибуналы, коллегии обвинителей, руководители следственных комиссий, комиссары юстиций и местные Советы.

В период зарождения и становления советского государства юстиция в целом являлась одним из инструментов классовой борьбы и средством утверждения воли господствующего класса. В свете названной идеологии следственные подразделения стали создаваться практически при всех правоохранительных органах, в том числе судебных. Так, 22 ноября 1918г.  был образован ВЧК, а 11 августа 1921г. следственная часть при Президиуме ВЧК. Начиная с  августа 1918г. формировались  следственные подотделы либо при каждом отделе губернской или уездной ЧК, либо при соответствующем органе в целом.

Согласно статьям  32 и 33 Положения о судопроизводстве РСФСР от 11 ноября 1922г. следственный аппарат судебной системы включал в себя следующие должности: участковых народных следователей при народных судах; старших следователей при губернских судах; следователей по важнейшим делам при Верховном Суде РСФСР; следователей по важнейшим делам при Наркомате юстиции [45, С. 68]..

Согласно пункту 5 статьи 23 Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР в редакции 1923г. к названному перечню следственных должностей были добавлены следователи военных и военно-транспортных трибуналов.

Однако во многом под воздействием административной реформы 1923-1927гг., суть которой сводилось к усилению  принципа административной централизации в управлении государством, доминировавшая в 1922г. в организации следственных органов судебная модель постепенно начала заменяться административной. Такая система в свете административной реформы виделась более управляемой.

В 1927г. в Московской губернии в порядке эксперимента судебные следователи были переведены в органы прокуратуры. Признав  эксперимент успешным, коллегия Наркомата юстиции 12 апреля 1928г. постановила передать « следственный аппарат в полное распоряжение прокуратуры по РСФСР». 3 сентября 1928г. данное постановление Наркомата получило закрепление в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР « Об изменении Положения о судопроизводстве РСФСР». Согласно ст. 4 постановления ЦИК и СКН СССР от 30 января 1929г. военные следователи аналогичным образом перешли в подчинение органов военной прокуратуры.

Таким образом, в конце 1930г-в институт судебного следствия, функционировавший в России в различных видах с 1954г., бесповоротно прекратил свое существование. В стране окончательно утвердилось административная модель организации предварительного расследования.

Фактически рождением советской прокуратуры стал 1933г., когда было принято Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 20 июня 1933г. « Об учреждении  Прокуратуры  Союза ССР». Несмотря на это, например В.В.Олейник считает, что фактически  органы прокуратуры сформировались гораздо раньше, в 1922г., когда по предложению В.И.Ленина НКЮ РСФСР подготовил проект Положения о прокурорском надзоре, которое в мае 1922г было подписано председателем ВЦИК  М.И.Калининым и секретарем  ВЦИК А.С.Енукидзе. Однако в тот момент организационно органы прокуратуры не представляли собой самостоятельного   государственного органа: прокуратура входила в качестве отдела  НКЮ РСФСР. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором республики, сохраняя дореволюционную схему, когда генерал-прокурор был министром юстиции.

Не могли  занимать прокурорские должности, лица которые: опороченные по суду или исключенные из среды общественных организаций за порочные поступки  и поведение; не имевшие, по крайней мере, двухлетнего стажа работы по советской юстиции в должностях не ниже секретаря народного судьи или не сдавшие соответствующего испытания при губернском суде; не имеющие права избирать в местные советы; замеченные во время гражданской войны в нелояльном отношении к советской власти или причастности к антисоветской партиям [45, С. 68]..

По сути, советская прокуратура, несмотря смену политического курса, была частью министерства юстиции, остались требования политической лояльности, предъявлявшиеся к занимавшим прокурорские должности. Полностью совпадали и обязанности, возлагавшиеся на прокуратуру: надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования, нарушающих закон постановлений, а также наблюдение за ведением заграницей уголовных и гражданских дел, в которых было заинтересовано Правительство РСФСР; непосредственное наблюдение за деятельностью органов следствия и дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Государственного политического управления; наблюдение за правильным функционированием мест лишения свободы и исправительно-трудовых учреждений и разработка совместно с Народным Комиссариатом внутренних дел правил об исправительно-трудовой системе в отношении лиц, проговоренных к лишению свободы или к принудительным работам без лишения свободы; производство следствий по предложениям Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, Совета Народных Комиссаров и Совета Труда и Обороны и по поручениям Прокурора Республики и его помощников; назначение, перемещение и отзыв губернских прокуроров и их помощников; учет личного состава прокурорского надзора.

По сути, в качестве основных обязанностей прокуратура, как в 19в., осуществляла надзор за судом, следствием т отбыванием наказания, участвовала в качестве стороны в процессе. Поэтому до 1933г. модель организации прокуратуры в СССР полностью соответствовала дореволюционной модели. Ключевым в формировании новой советской   прокуратуры становится Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 20 июня 1933г. « Об учреждении Прокуратуры Союза ССР», в котором были отмечены новые функции прокурора: надзор за соответствие постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти- Конституции и постановлениям Правительства Союза ССР; наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения; возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях  на территории Союза ССР; надзор, на основе особого положения, за законностью и правильного действий ОГПУ милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений; общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республики.

В соответствии с данными Постановлением Прокуратуры Союза ССР получила правовой статус как самостоятельный государственный орган после упразднения прокуратуры  Верховного  Суда СССР. Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был подотчетен его Президиуму. Помимо этого, Прокурор Союза ССР был подотчетен и СНК СССР,  что впервые в России обеспечивало независимость Прокурора Союза ССР от каких-либо государственных органов и должностных  лиц. В силу ст.2 постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1936г. органы прокуратуры и следствия отделились от наркоматов юстиции союзных и автономных республик, и перешли в исключительное подчинение прокурора  СССР.

По постановлению СНК СССР от 5 ноября 1936г. « О структуре Прокуратуры Союза ССР» в Прокуратуре СССР был учрежден следственный отдел. В 1938-1939гг. следственные подразделения были учреждены также в органах  госбезопасности и милиции, подведомственных в то время НКВД СССР. Следственным аппаратом располагало и созданное в апреле 1943г. Главное управление контрразведки « Смерш» Наркомата обороны.

Дальнейшее развитие следственного аппарата связано исключительно с периодическими перераспределениями функции предварительного следствия между прокуратурой и органами  внутренних дел. Причем, как показывает анализ исторических предпосылок этого процесса, такое перераспределение, обычно не было основано на каких-либо научных доктринах или хотя бы  принципах политической целесообразности, а зависело от степени политического влияния руководителя ведомства на высшее руководство страны.

Так, в немалой степени под влиянием Генеральной прокуратуры в ходе судебной реформы 1956-1964гг. было упразднено Министерство внутренних дел. Во вновь созданном ведомстве, названном Министерством охраны общественного порядка, следственного подразделения не было.

Вскоре аналогичные нормы были закреплены и в уголовно-процессуальных кодексах союзных республик. Так, в пункте 7 ст.34 Уголовно-процессуальных кодексах РСФСР 1960г. было сказано, что термином « следователь» должны именоваться исключительно следователи прокуратуры и органов государственной безопасности [45, С. 68]..

С этого времени объем дел, расследуемых следственными подразделениями органов прокуратуры, стал неуклонно возрастать. Так, если в 1960г. в РСФСР следователями прокуратуры было окончено производством 184 405 уголовных дел, то в 1961г.-244 280, а в 1962г. - уже 256 123.

Однако в середине 1960г. с усилением политического влияния руководства  Министерства охраны общественного порядка РСФСР и ослаблением  позиций Генеральной прокуратуры ситуация стала меняться.

Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963г. в Министерстве охраны общественного порядка (позже снова преобразованном и переименованным в Министерство внутренних дел) было создано следственное подразделение. При этом часть штатной численности следователей прокуратуры была передана в Министерство охраны общественного порядка.