Система исполнительной власти

     Подытоживая сказанное, можно утверждать, что  Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ.

     Далее, сам порядок управления Правительством РФ имеет двойственный характер. Это  проявляется как в процедуре  управления Правительством в целом, так и в управлении отдельными федеральными органами исполнительной власти.

     В соответствии со ст. 113 Конституции  РФ Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его  работу. Согласно ст. 24 Федерального конституционного закона РФ от 17 декабря 1997г. "О Правительстве  Российской Федерации"¹⁷ Председатель Правительства РФ в рамках организации работы Правительства ведет его заседания, обладая правом решающего голоса. Регламент Правительства РФ¹⁸ уточняет эти положения, закрепляя то, что председательствующим на заседаниях Правительства является Председатель Правительства (п. 35).

     Вместе  с тем п. "б" ст. 83 Конституции  РФ предоставляет Президенту РФ право  председательствовать на заседаниях Правительства. Статья 31 ФКЗ РФ "О Правительстве  РФ" в дополнение к названному полномочию предоставляет Президенту РФ право председательствовать и  на заседаниях Президиума Правительства  РФ.

     В Законе не уточняется объем полномочий, которыми обладает Президент РФ, председательствуя  на заседаниях Правительства. Следовательно, объем этих полномочий определяется теми правами, которыми наделен председательствующий в соответствии с законодательством. Также законодательно не определен  статус Председателя Правительства, присутствующего  на заседании Правительства РФ под  председательством Президента.

     В соответствии со ст. 32 ФКЗ "О Правительстве  РФ" Президент РФ непосредственно  и через федеральных министров  руководит деятельностью ряда федеральных  органов исполнительной власти.¹⁹

     Интересно проследить эволюцию положений названной  статьи. В первой редакции ФКЗ "О Правительстве РФ"²⁰ Президент России как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ в соответствии с законодательством наделялся полномочиями по "направлению деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий".

     С принятием ФКЗ от 31 декабря 1997г. "О  внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный  закон "О Правительстве Российской Федерации"²¹ эта статья претерпела следующие смысловые изменения:

     1) Президент РФ был наделен правом  руководства (не направления деятельности) названными органами, причем без  ссылки на особенности осуществления  полномочий Верховного главнокомандующего  Вооруженными Силами РФ и Председателя  Совета безопасности РФ;

     2) Президент РФ получил право  назначать руководителей этих  органов;

     3) Президент РФ получил право  утверждать по представлению  Председателя Правительства РФ  положения об этих органах;

     4) статья предоставила Президенту  РФ право расширять полномочия  в рамках осуществления функций  Верховного главнокомандующего  Вооруженными Силами РФ и Председателя  Совета безопасности РФ;

     5) Правительство РФ вместо права  осуществления руководства названными  органами (как это было в первой  редакции) получило право лишь  координировать их деятельность.

     В редакции рассматриваемой статьи, утвержденной Федеральным конституционным законом  от 19 июня 2004г. "О внесении изменений  и дополнений в Федеральный конституционный  закон "О Правительстве Российской Федерации"²², в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти порядок руководства Президентом РФ перечисленными органами был изложен как "непосредственно и через соответствующих федеральных министров". Кроме того, у Президента РФ появилось право в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия соответствующих федеральных законов перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.

     Исходя  из сказанного отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"²³ Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.

     В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению к Правительству  следует отметить институт поручений  и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может  давать поручения Председателю Правительства  РФ, его заместителям, непосредственно  федеральным министрам, непосредственно  руководителям иных федеральных  органов исполнительной власти. Поручения  Президента РФ должны выполняться в  установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство  должно информировать Президента о  своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).²⁴

     Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных  министров) руководит 25% федеральных  органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных  процедур.

     Неоднозначно  в Конституции РФ решен вопрос об ответственности Правительства  РФ. Согласно п. "в" ст. 83 Конституции  РФ Президент РФ в любой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя и  не согласуя свое решение. Эта норма  прямо указывает на политическую ответственность Правительства  РФ перед Президентом РФ.

     Однако  в соответствии со ст. 117 Конституции  РФ Государственная Дума имеет возможность  выражать Правительству РФ недоверие, что теоретически указывает на наличие  у Правительства РФ ответственности  и перед парламентом. Вместе с  тем установленная в этой же статье процедура опровергает высказанное  предположение.

     Так, в случае выражения Государственной  Думой недоверия Президент РФ решает: согласиться ему с Государственной  Думой и отправить Правительство РФ в отставку или же не соглашаться с Государственной Думой и не предпринимать никаких действий.

     То  есть выражение Государственной  Думой Правительству РФ недоверия - лишь способ, при помощи которого парламент  российского государства может  обратить внимание Президента РФ на свое несогласие с осуществлением Правительством РФ своих полномочий. Вопрос об отставке решает Президент РФ.

     Если  Президент РФ не согласится с выдвинутым Государственной Думой недоверием, все остается на своих местах и  у Государственной Думы возникает  возможность выражения повторного недоверия.

     В случае повторного выражения недоверия  Президент РФ вынужденно становится перед следующим выбором:

     1) согласиться с Государственной  Думой и отправить Правительство  РФ в отставку;

     2) повторно не согласиться с  Государственной Думой и распустить  ее.

     Если  учитывать, что Президент РФ может  в случае возникновения такого желания  самостоятельно отправить Правительство  РФ в отставку и, кроме того, мог  сделать это при первоначальном выражении Государственной Думой  недоверия, сложно представить что  Президент РФ выберет первый из названных  вариантов.

     Однако  на данную ситуацию влияет еще одно условие. Согласно п. 3 ст. 109 Конституции  РФ Государственная Дума не может  быть распущена по основаниям, предусмотренным  ст. 117 Конституции РФ, в течение  года после ее избрания.

     Таким образом, обозначенная схема правомочна только по истечении года со дня  избрания Государственной Думы. До истечения годичного срока у  Президента РФ остается лишь один вариант  в случае повторного выражения недоверия: согласиться с Государственной  Думой и отправить Правительство  РФ в отставку.

     Но  при этом активируется процедура  формирования нового состава Правительства  РФ, которое Президент может сформировать в прежнем составе, а если Государственная  Дума не будет утверждать кандидатуру  Председателя Правительства, распустить Государственную Думу (ст. 111 Конституции  РФ).

     Таким образом, при комплексном анализе  конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности  Правительства РФ только перед Президентом  РФ.

     Показательно  и право Президента РФ отменять постановления  и распоряжения Правительства РФ. Статья 115 Конституции РФ наделяет его  правом отменять постановления Правительства  РФ в случае их противоречия Конституции  РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Как считает И.А. Ионов²⁵, это полномочие является реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ. При этом, по мнению И.А. Ионова, Президент, прежде чем отменить постановление Правительства, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности отменяемых нормативных актов.

     В целом эта теория заслуживает  внимания, однако ее действие распространяется только на случаи отмены Президентом  РФ актов Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ, оставляя в стороне  процедуру отмены актов, противоречащих федеральным законам и указам Президента. Кроме того, содержание ст. 115 Конституции РФ не указывает  на обязательность предварительного обращения  в судебные органы.

     Это также подтверждается устоявшейся  практикой. Так, например, Указом от 17 марта 1995г. N 283²⁶ Президент РФ отменил Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1994г. N 1402 "О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" как противоречащее статьям 4 и 24 Закона Российской Федерации "Об оружии". Хотя, если следовать логике И.А. Ионова, признание нормативного правового акта противоречащим закону согласно нормам Гражданского процессуального кодекса РФ²⁷ (ст. 251) - прерогатива суда, куда Президент РФ должен был обратиться с соответствующим заявлением.

     Таким образом, отмена Президентом РФ актов  Правительства РФ - не результат  признания судом акта противоречащим законодательству, а самостоятельная процедура. Причем ст. 115 Конституции РФ даже не предусматривает возможность Правительства РФ обжаловать соответствующее решение Президента в суде.

     Суммируя  сказанное, можно утверждать, что  в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально  воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной  власти России.

     Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.

     Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными  полномочиями, и конституционная  модель этого института соответствует  модели сильного Президента, принятой во многих странах мира.

     Важно отметить и то, что Президент РФ обладает важнейшими полномочиями в  сфере государственного управления в области обороны и безопасности, осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

     Так, Президент РФ в соответствии с  Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит  деятельностью федеральных органов  исполнительной власти, ведающих вопросами  обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о  них и назначает руководителей  и заместителей руководителей этих органов, распределяет между ними функции, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ. Правительство РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.