Необходимо
подчеркнуть, что понятие «государственное
управление» более широкое по
сравнению с исполнительной властью.
В известном смысле последняя производна
от государственного управления. Она призвана
определить объем и характер государственно-властных
полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой
деятельности. С другой стороны, государственное
управление - это и есть тот вид деятельности,
который направлен на практическую реализацию
исполнительной власти. Исполнительная
власть составляет содержание деятельности
по государственному управлению, выражая
прежде всего ее функциональную (исполнительную)
направленность.
Сейчас
происходят процессы, свидетельствующие
об уменьшении удельного веса государственного
управления некоторыми областями жизни,
прежде всего экономикой. Это не
умаляет роли исполнительной власти
и государственно-управленческой деятельности
в целом. Наоборот все настойчивей
звучит тезис о необходимости
сильной исполнительной власти, способной
обеспечить должный уровень управляемости
общественных отношений во всем их многообразии.
Исполнительная
власть в ее государственно-управленческом
понимании в известной мере «отказывается»
от функций непосредственного управления,
столь характерного для условий
безраздельного господства государственной
собственности, то есть почти полного
обобществления всех сфер жизни. На этой
основе проявляется тенденция становления
системы государственного регулирования,
что особенно заметно в экономической
области. Главные ориентиры управляющего
воздействия связываются с самостоятельностью
тех или иных структур, с их известным
обособлением.
В
настоящее время функциями исполнительной
власти являются следующие:
- Разработка
и реализация политики, выражающаяся в
государственных программах общефедерального
и регионального масштабов (например,
демонополизации, приватизации, инвестиционная,
энергетическая, жилищная и т.д.).
- Установление
и эффективное проведение в жизнь правовых
и организационных основ хозяйственной
жизни (например, обеспечение равноправия
всех форм собственности, государственное
стимулирование предпринимательства,
охрана прав потребителей, пресечение
монополизма и недобросовестной конкуренции,
защита прав собственника и т.п.).
- Управление
учреждениями и предприятиями государственного
сектора.
- Регулирование
функционирования различных объектов
негосударственного сектора.
- Координация
функционирования национализированного
и денационализированного секторов хозяйственного,
социально-культурного и административно-политического
строительства.
- Обеспечение
реализации прав и обязанностей физических
и юридических лиц в сфере государственного
управления.
- Осуществление
государственного контроля и надзора
за работой управляемой и регулируемой
сфер.
Общественные
отношения, возникающие, развивающиеся
и прекращающиеся в сфере государственного
управления, то есть в связи с
организацией и функционированием
системы государственной власти
на всех национально-государственных
и территориальных уровнях Российской
Федерации регулируются административным
правом. Административное право, осуществляя
регулятивную функцию, использует определенную
совокупность правовых средств или
способов регулирующего воздействия
своих норм на управленческие отношения,
на поведение их участников.
Можно
выделить признаки исполнительной власти:
1.
Первый признак— ее вторичность,
ее подчиненное положение, зависимость
от высшей власти.
2.
Второй признак — ее организующий
характер. Она необходима для налаживания
сложной сети общественных связей в экономической,
социально-культурной, административно-политической
сферах, в созидательной и охранительной
деятельности. В ней сосредоточена вся
реальная практическая работа по осуществлению
законов, актов высшего руководства. Она
переводит политические проблемы в организационные.
Исполнительная власть обязана объединять
энергию, усилия граждан, наводить порядок
и в нормальных, и в экстремальных условиях.
Закон
является только абстрактной нормой,
намечающей модель поведения людей.
Для его исполнения необходимы организующие,
координирующие и контролирующие действия
государства. Их осуществляет исполнительная
власть, имеющая дело с действительными
явлениями жизни и выполняющая
задачи постоянного, целенаправленного
управления людьми, а через них
— имуществом и общественными
процессами.
3.
Исполнительная власть — это
систематическая, непрерывная организация,
направленная на сохранение социальной
системы, ее укрепление, развитие.
4.
Исполнительная власть имеет
универсальный характер во времени
и пространстве, т. е. осуществляется
везде, где функционируют человеческие
коллективы. Она непосредственно
организует оборону страны, охрану
государственной и общественной
безопасности, деятельность государственных
предприятий и учреждений, осуществляет
общее руководство негосударственными
организациями (регистрация, лицензирование,
налогообложение, контроль), с помощью
правовых норм воздействует на
граждан и организации. Она
в процессе исполнения актов
высшего руководства осуществляет
еще и правотворчество, и юрисдикционную
деятельность (наказывает, разбирает
споры). Универсализм этой власти
проявляется и в способах воздействия
на людей (поощрение, убеждение,
договор, регистрация, разрешение,
пресечение и др.). Как композитор
из существующего разнообразия
звуков создает мелодию (хорошую
или не очень), так и чиновники,
используя существующие способы
воздействия на волю людей,
создают организованность, порядок
в обществе (хороший или не
очень).
Исполнительная
власть сама обеспечивает безопасность
страны, руководит многими предприятиями,
учреждениями и в то же время создает
условия для того, чтобы в обществе
действовали муниципальные, общественные,
частные механизмы саморегуляции.
5.
Существенный признак исполнительной
власти — наличие в ее
непосредственном ведении огромных
ресурсов — правовых, информационных,
экономических, технических, идеологических,
организационных. В ней сконцентрирована
фактическая государственная мощь.
По существу, только она наделяет
конкретных субъектов правами,
выделяет им ресурсы, осуществляет
правоприменительное, правонаделение.
6.
Ведая огромными ресурсами, исполнительная
власть непосредственно их не
использует, она не производит
продукцию, не лечит, не учит,
она распоряжается действиями
людей, природными и иными ресурсами,
чтобы организовать производство, образование,
здравоохранение и др.
Исполнительная
власть — это исполнительно-распорядительная
власть, в процессе исполнения велений
вышестоящей власти она издает огромное
количество распоряжений — административных
актов (о выделении, приеме, призыве,
поощрении, наложении взысканий
и др.).
7.
В непосредственном ведении исполнительной
власти находятся вооруженные
силы, полиция (милиция), органы госбезопасности,
специализированные принудительные
учреждения. Субъекты исполнительной
власти используют имеющиеся
у них фактические и правовые
возможности для осуществления
внесудебного, административного принуждения.
Принудительность, опора на силу,
возможность самостоятельно осуществлять
физические, организационные и иные
меры принуждения в административном
порядке — важная черта исполнительной
власти.
8.
Названные выше признаки содержания
исполнительной власти— универсальность,
принудительность, организующий характер
— детерминируют ее организационную форму
— единую, большую по объему, иерархически
построенную государственную исполнительную
власть. Единство многоуровневой административной
машины — важнейшая основа единства
государства.
Известно,
что и законодательная, и судебная
власти не обладают организационным
единством, иерархией, подчинением
нижестоящих звеньев вышестоящим.
В отличие от других властей, исполнительная
власть организационно едина, ее нижестоящие
звенья подчинены вышестоящим, она
делится на иерархические уровни.
9.
Непосредственная повседневная
организация разнообразных социальных
связей, реальное осуществление
принуждения требуют большого
количества работников аппарата.
Несомненно, что численный состав
административного аппарата, количество
лиц, занимающихся административной
деятельностью, намного превосходит общее
число работников всех иных государственных
органов вместе взятых. Реализация исполнительной
власти требует большого числа профессионалов
и рациональной организации их труда.
Основная фигура в администрации — чиновник.
10.
Исполнительная власть выступает
как вторичная по отношению
к представительным (законодательным)
органам, которые определяют ее
структуру, полномочия ее органов,
даже если носители исполнительной
власти избираются непосредственно
народом (президент, губернатор
и т. д.). Издаваемые ими властные
акты (даже указы Президента) подзаконны,
они развивают, уточняют, детализируют,
применяют в конкретной обстановке
закон. Действия администрации
не могут противоречить закону,
являются его исполнением. Поэтому
органы называют исполнительными, а власть
— исполнительной.
Конечно,
администрация всегда служила высшей
власти, исполняла ее веления, подчинялась
ей. В правовом государстве его
администрация подчиняется не другой
власти, а закону. Она исполняет
не акты монархов, а законы, то есть
она становится подзаконной.
11.
В условиях правового государства
значительно изменяются объем
и формы контроля за деятельностью
исполнительной власти. Ее подконтрольность
приобретает качественно иной характер.
В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные
им чиновники: прокуроры и иные представители
высшей власти. Это был контроль за подчиненными,
осуществляемый свыше, чаще всего, контроль
одних чиновников за другими. В правовом
государстве исполнительная власть не
подчинена другим властям, она самостоятельна,
но ее вправе контролировать все существующие
власти: и парламенты, и суды, и иные органы,
не принадлежащие ни к одной из трех ветвей
государственной власти (прокуратура,
счетная палата, уполномоченный по правам
человека и др.). В России огромные контрольные
полномочия принадлежат президентской
власти, занимающей особое положение в
российской системе разделения властей.
Уровень
подконтрольности государственной
администрации резко возрастает
в условиях развитой демократии и ее
проявлений: свободы слова, права на получение
информации, многопартийности и др.
Исполнительная
власть самостоятельна, но только в
функционально-компетенционном смысле.
Ее функции связаны с практической
реализацией законов в общегосударственном
масштабе (исполнительством), для чего
используется определенная часть государственно-властных
полномочий. Другая часть таких полномочий
приходится на долю законодательной
и судебной властей. Следовательно,
исполнительную власть можно характеризовать
в качестве подсистемы в рамках системы
единой государственной власти или
же ее механизма.
Однако
необходимо учитывать, что действующим
законодательством Российской Федерации
фиксируются функции и компетенция
не самой исполнительной власти, как
государственно-правового института,
а лишь субъектов, реализующих ее
на том или ином уровне государственной
организации (например, статус федеральных
и региональных органов исполнительной
власти).
Исполнительная
власть - необходимый атрибут государственно-властного
механизма, построенного на разделении
властей. До принятия Конституции Российской
Федерации 1993 года законодательная
власть осуществлялась только на федеральном
и республиканском уровнях. Разделение
властей в буквальном смысле имело
известные формальные ограничения.
Сейчас таковые отсутствуют, так
как все субъекты федерации вправе
осуществлять собственное правовое
регулирование, включая принятие законов
(ст. 76 Конституции РФ). Естественно,
что на указанных уровнях осуществляется
исполнительная и судебная власть.
Там же, где отсутствуют три
ветви государственной власти, исполнительная
власть в ее государственно-правовом
(конституционном) значении не функционирует.
Например, ее нет на уровне отдельных государственных
предприятий и учреждений, негосударственных
формирований.2
Таковы
наиболее общие черты, совокупность
которых позволяет получить необходимое
представление об исполнительной власти
как относительно самостоятельной
ветви государственной власти.
2. Система и структура
органов исполнительной власти
в РФ.
Субъектом
исполнительной власти являются органы
исполнительной власти. Орган исполнительной
власти — это государственная организация,
часть системы органов государственной
власти в Российской Федерации, учрежденная
самим государством для исполнения и обеспечения
исполнения законов и иных нормативных
правовых актов, реализации функций государственного
управления во всех сферах жизни государства
и общества посредством пользования специальных
форм и методов осуществления управленческих
действий, обладающая соответствующей
структурой, компетенцией, государственно-властными
полномочиями и штатом государственных
служащих.