Органы исполнительной власти: понятие, система и правовое положение

Органы  исполнительной власти: понятие, система  и правовое положение 

Введение 

Нынешний этап российской истории является этапом революционных  перемен, реформ и потрясений. После  крушения советской власти в начале 90^ых годов началось реформирование всех сфер общественной жизни, которое длиться по сей день. Современная власть ищет наилучшие пути построения уже не советского тоталитарного, а демократического российского общества. 
Однако большинство попыток реформирования оканчивают не совсем удачно. Результаты таких реформ характеризуется фразой, ставшей уже крылатой: «Хотели как лучше, а получилось, как всегда». Как всегда плохо. Но в чём же причины этих неудач, которые имеют отнюдь не благоприятный характер как для населения, чьё положение остаётся крайне тяжёлым, так и власти, которая теряет кредит доверия народа? 
Одной из причин этого является состояние органов исполнительной власти, на которые, зачастую, и возложено проведение той или иной реформы. В современной России существует слишком громоздкий государственный аппарат. Одни органы повторяют компетенцию, функцию и задачи друг друга. Другие созданы для непонятной цели, их функции и компетенция чётко не определены. Третьи - будучи созданными для определённой задачи, не справляются с ней. При этом все органы вторгаются в компетенцию друг друга. Всё это порождает определённую путаницу в системе органов исполнительной власти, что препятствует их нормальному функционированию, что и является одной из причин провала реформ. 
Для решения этой проблемы требуется упорядочивание всей системы государственного управления. Ведь, чтобы провести преобразования, нужно иметь нормально функционирующую систему органов управления, на плечи которых и ложиться большинство реформ. 
Данная работа направлена на то, чтобы составить чёткую картину о нынешней структуре органов исполнительной власти. Знание системы органов исполнительной власти имеет огромное значение.

Глава 1. Сущность органов  исполнительной власти

Изучения системы  органов исполнительной власти невозможно без теоретической базы. Ведь, для  изучения данной проблемы необходимо знать понятие органа исполнительной власти, их признаки, основные принципы организации и деятельности, основные принципы регулирования и реализации их полномочий, а также основные классификации органов исполнительной власти, существующие в юридической науке. 
Знание всех этих вопросов просто необходимо для того, чтобы понимать и осознавать нынешнюю система органов исполнительной власти, её структуру, функционирование, деятельность. А без этого будет просто невозможно дать объективную оценку как конкретному органу исполнительной власти, так и всей системе, в целом.

§ 1. Понятие органов  исполнительной власти

Конституция РФ 1993 года закрепила принцип разделение властей  на три различные ветви - законодательную, исполнительную и судебную, органы которых выполняют свои полномочия самостоятельно. Этот факт привёл к  замене старого понятия «органы  государственного управления» на новое  понятие «исполнительные органы государства», «органы исполнительной власти». Но, не смотря на это, в современной  российской литературе используется как  старое, так и новое понятие. 
По разному определяют авторы и сущность органов исполнительной власти. Одни считают, что орган исполнительной власти - «это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций исполнительной ветви государственной власти, и наделённое в этих целях полномочиями государственно-властного характера»^[1]. Другие авторы считают, что органы исполнительной власти - «это звенья государственного аппарата, которые в соответствии со своими функциями осуществляют на основании и во исполнения законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность»^[2]. Несмотря на то, что эти понятия, в сущности, не имеют существенных отличий, я придерживаюсь второго понятия, считая его более полным и правильным.

§ 2. Признаки органов  исполнительной власти

Являясь самостоятельной  частью государственного аппарата, органы исполнительной власти обладают характерными для себя определёнными признаками, позволяющие составить точное представление  о них. К таковым признакам  относятся: 
1. Орган исполнительной власти является частью системы государственных органов; 
2. Исполнительные органы обладают своим статусом, закреплённым в нормативном акте; 
3. Органы исполнительной власти обладают определённой организационной структурой; 
4. Органам исполнительной власти свойственна определённая самостоятельность; 
5. Органы исполнительной власти действуют от имени государства; 
6. Органы исполнительной власти наделены компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него задач; 
7. Органы исполнительной власти являются подзаконными органами, ориентированными не деятельность на основе и во исполнения закона; 
8. В процессе исполнения законов органы исполнительной власти принимают свойственные только им правовые акты; 
9. Органы исполнительной власти действуют на основе принципов государственной службы; 
10. Органы исполнительной власти являются структурно-организованными; 
11. Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством РФ.

§ 3. Основные принципы организации  и деятельности органов  исполнительной власти

Действующие в России органы исполнительной власти составляют определённую систему органов исполнительной власти. Чтобы каждое структурное  подразделение этой системы нормально  функционировало, она должна строиться  на совокупности определённых принципов. В юридической литературе нет  единой системы таких принципов. Одни авторы в качестве основных принципов  организации и деятельности исполнительной власти выделяют: 
1. Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти. Он обусловлен государственным устройством России. В юридическом смысле принцип федерализма проявляется в следующем: 
а) компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяется на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектов; 
б) Конституцией РФ регламентируется соотношение правовых актов органов исполнительной власти и её субъектов; 
в) одна из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - административный договор (федеральный орган исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ). 
2. Принцип законности проявляется в том, что все его органы государственной власти и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. 
3. Принцип сочетания централизации и децентрализации оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Он подразумевает централизацию, т.е. сосредоточение большей части государственных функций в ведении центральных органов федеральной исполнительной власти, но в то же время закрепление предметов ведения и полномочий за конкретным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательство вышестоящих органов (децентрализация). 
Авторы, составляющие учебную литературу^[3], этот список значительно расширяют. Помимо уже вышеуказанных выделяются такие принципы, как: 
1. Самостоятельность органов исполнительной власти. Данный принцип вытекает из статьи 10 Конституции РФ, по которой «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Он выражается в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов двух других ветвей власти. 
2. Единство системы органов исполнительной власти. Данный принцип означает то, что все органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти. 
3. Принцип экономичности подразумевает экономию средств в сфере государственного управления. 
Существует также ещё ряд действующих принципов: народовластие, гласность, обеспечение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, ответственность. Но значение этих принципов очевидно.

§ 4. Полномочия органов  исполнительной власти: регулирование, реализация

В последнее десятилетие  стало сильно проявляться неразбериха  в структуре государственных  органов, что выражается в огромном количестве упрёков, адресованных аппарату управления, касающихся деятельности различных органов. В конечном счёте, это «снижает эффективность управления и его воздействие на общественные процессы»^[4]. Это требует ликвидации коллизии в полномочиях. 
Юридическая наука, без которой эта задача трудновыполнима, выделяет 2 подхода к пониманию полномочий государственных органов: 
1) полномочия государственных органов - это их неотъемлемый и важный атрибут; органы наделяются властными полномочиями и осуществляют их в соответствии с законом. 
2) полномочия государственных органов признаются составной частью их компетенции или функций. 
А.Ф. Ноздрачёв и Ю.А. Тихомиров в своей работе «Исполнительная власть в Российской Федерации» придерживаются 2 подхода и классифицируют полномочия в зависимости от функций тех или иных органов: 
руководящие функции - полномочия: «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»; 
регулирующие функции - полномочия: «регулирует», «устанавливает», обеспечивает»; 
рассчётно-аналитические функции - полномочия: «изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает»; 
организационные функции - полномочия: «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»; 
контрольные функции - полномочия: «проверяет», «заслушивает», «контролирует». 
При этом каждое полномочие, в свою очередь, может быть дифференцировано. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение, принимаемое «самостоятельно», «по согласованию», «совместно», «предварительно». 
Но необходимо также закреплять полномочия различных органов исполнительной власти, чтобы комбинация таких полномочий у разных исключительных органов (министерств, ведомств) были согласованы. Для этого необходимо правильно использовать различные формы закрепления полномочий и их регулирования. Наиболее типичными формами такого установления полномочий являются следующие 4: «первая - конституционная, вторая связана с законами и подзаконными актами, третья - с договорным способом определения и разграничения полномочий, четвёртая - с делегированием полномочий одного органа другому»^[5]. Но пока регулирование полномочий органов исполнительной власти в России находиться не на высоком уровне, что выражается в ряде показателей. А ведь от чёткой регламентации полномочий органов исполнительной власти зависит их успешная деятельность. 
При этом результат зависит от правильной реализации полномочий различных органов исполнительной власти. Но сейчас нередко допускается отклонения фактической деятельности от её «нормативной модели», неполностью используются полномочия, есть примеры и других нарушений. А ответственность за такие нарушения почти не наступает. В связи с этим А.Ф. Ноздрачёв и Ю.А. Тихомиров приводят такой механизм реализации полномочий органов исполнительной власти: 
1. Применение комплекса средств - организационных, кадровых, экономических, юридических, психологических, материально-технических; 
2. Постоянный учёт благоприятных и неблагоприятных факторов, влияющих на масштабы и результаты реализации полномочий органов, их прогнозирование; 
3. Введение процессуальной процедуры деятельности органов, которые формируют режим реализации полномочий; 
4. Обеспечение прочной законодательной базы для деятельности всех органов исполнительной власти; 
5. Чёткое определение механизма осуществления полномочий органа исполнительной власти. 
При этом нужно учитывать, что реализация полномочий исполнительной власти, впрочем, как и их устанавливание, должна протекать строго в «правовом русле». Без этого будут приниматься различные правовые акты, направленные против основных конституционных и иных прав. 
Таковы основные проблемы в регулировании и реализации полномочий органов исполнительной власти в Российской Федерации.

§ 5. Классификация органов  исполнительной власти

Вопрос о системе  органов исполнительной власти, так  же как и о критериях классификации  данных органов, хорошо разработан в  юридической литературе. В связи  с этом классификация органов  исполнительной власти проводится по 4 основным критериям: 
I. В соответствии с федеративным государственным устройством РФ выделяются: 
1. федеральные органы исполнительной власти; 
2. органы исполнительной власти субъектов; 
II. В зависимости от объёма и характера компетенции различаются: 
1. органы общей компетенции; 
2. органы специальной компетенции; 
3. органы отраслевой компетенции; 
4. органы внутриотраслевой компетенции; 
5. органы межотраслевой компетенции; 
6. органы смешанной компетенции; 
III. По организационно-правовым формам органы исполнительной власти подразделяются на: 
1. правительства; 
2. советы министров, имеющие статус правительства; 
3. министерства; 
4. государственные комитеты; 
5. комитеты; 
6. службы; 
7. главные управления; 
8. управления; 
9. инспекции; 
10. агентства; 
11. департаменты; 
12. администрации; 
13. мэрии; 
14. отделы; 
15. другие органы исполнительной власти; 
IV. По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся на: 
1. единоначальные; 
2. коллегиальные.

Глава 2. Система органов  исполнительной власти и их правовое положение

Теперь, зная необходимый  теоретический материал, необходимо изучить действительную систему  органов исполнительной власти, их правовое положение, которая вместе с теорией формирует полную картину  об органах исполнительной власти. 
Именно полная картина позволяет сделать выводы о работе нынешних органов управления.

§ 1. Дискуссия о положении  Президента РФ в системе  органов исполнительной власти

Президент РФ, согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, является главой государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Это порождает известную неопределённость в вопросе «о правовом статусе, полномочиях  Президента и его праве «вторгаться» в сферу формирования и компетенции  других ветвей власти»[6]. В связи с этим большинство учёных юристов отмечает то, что он «возвышается над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.»[7]. Это связано с его «организационно-правовым статусом, прерогативами и полномочиями». 
Поскольку «в системе и структуре органов исполнительной власти Президент наделён весьма обширными и наиболее значимыми исполнительными управленческими полномочиями»^[8], это даёт основания полагать, что Президент РФ большее отношение имеет именно к исполнительной власти. 
К полномочиям Президента в сфере исполнительной власти относятся: 
1. назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации; 
2. по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации; 
3. имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации; 
4. принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации; 
5. непосредственно руководит рядом федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ РФ (МЧС, МИД и другие); 
6. представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации и ставит вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; 
7. формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; 
8. формирует Администрацию Президента Российской Федерации; 
9. вносит законопроекты в Государственную Думу; 
10. подписывает и обнародует федеральные законы; 
11. издает указы и распоряжения; 
12. вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ; 
13. вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации или нарушение этими актами прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом; 
14. обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; 
15. может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органными государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между различными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 
Таким образом, можно определить, что Президент РФ: 
1. Олицетворяет собой механизм системы сдержек и противовесов между разными ветвями власти; 
2. Обеспечивает взаимосвязь всех ветвей власти; 
3. Не поменяет своей деятельностью органы законодательной, исполнительной и судебной властей.