Своих
судебных органов политическая автономия
не имеет, хотя допускаются определенные
особенности судебного процесса, учет
местных традиций, ведение судопроизводства
на местном языке.
Административная
автономия (два округа, населенные индейцами
в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии,
автономные районы, округа и уезды в Китае
и т.д.) обладает более узкой компетенцией
в сфере управления. У нее нет права издания
местных законов, местный представительный
орган принимает решения или постановления,
обычно нет назначаемого центром чиновника
общей компетенции (губернатора и др.).
Государственное управление, как правило,
представлено лишь делегатурами министерств.
В Китае в автономиях действуют «органы
самоуправления», но на деле это органы
государственной власти (собрания народных
представителей) и органы государственного
управления (местные народные правительства).
В соответствии с социалистической доктриной,
отрицающей разделение властей и местное
самоуправление, они входят в единую систему
государственной власти.
§ 5.
Государственное
управление, административно-территориальные
единицы и муниципальные
образования
Территория
любого государства состоит из различных
территориальных единиц. Выше уже
говорилось о субъектах федерации
и территориальных автономиях разного
рода. Кроме того, за исключением мелких
островных государств-карликов (Науру,Тувалу,
где численность населения менее 10 тыс.
человек), а также других государств, где
проживает несколько десятков тысяч человек
(Аруба, Кирибати и др.), территория государства
делится на кварталы крупных городов (в
некоторых странах Востока они имеют свое
управление), сельские административные
единицы (общины), города, внутригородские
районы, сельские районы (округа или иные
единицы с другими названиями), единицы
областного звена (губернии, провинции
и т.д.). В некоторых странах существует
лишь два звена такого деления (община
— область в Болгарии), в других три (гмина
(община) — повет (район) — воеводство
(область) в Польше), в иных — четыре (коммуна
(община), арон-дисман (район), департамент
(округ), режьон (область) во Франции). Государственное
управление в этих территориальных единицах
может быть организовано по-разному в
зависимости от того, является данная
территориальная единица только административно-территр-риальной
единицей или эта единица имеет статус
муниципального образования. Административно-территориальные
единицы, не имеющие статуса муниципального
образования, управляются должностными
лицами (начальник района, губернатор
и др.), назначенными органами государства.
В таких единицах существует только государственное
управление. Обычно это районы, области
и др., но не города и села, хотя в некоторых
странах Востока, например в Индонезии,
села управляются назначенными старостами.
Названия муниципальных образований (сельский
административный округ (община), район,
город и т.д.) обычно совпадают с названиями
административно-территориальных единиц,
но они имеют собственное выборное самоуправление
(совет, мэр и др.). Однако это не означает,
что в муниципальном образовании всегда
отсутствует государственное управление.
В крупных единицах (район и выше) его могут
представлять районные директора, назначенные
губернаторы, префекты, которые реализуют
общегосударственные полномочия наряду
с действующими муниципальными советами
и мэрами, которые занимаются вопросами
местного значения. Кроме того, в городах,
некоторых других муниципальных образованиях
есть отделы и управления (делегатуры)
министерств (отдел министерства внутренних
дел, юстиции, сельского хозяйства и др.).
В тех муниципальных образованиях, где
нет таких делегатур (мелкие города, села)
избранные мэры, старосты утверждаются
правительством, министром внутренних
дел в качестве представителей государства
и в случае необходимости выполняют такие
функции, которые имеют общегосударственное
значение. По этим вопросам мэр подчинен
вышестоящим государственным органам.
Административно-территориальное
деление имеет свою иерархию: нижестоящие
административно-территориальные единицы
подчинены вышестоящим (например, районы
— области) и указания, вышестоящих
органов государства обязательны
для нижестоящих. В муниципальных
образованиях такого. подчинения нет. Они
автономны, каждое из них самостоятельно
и под свою ответственность занимается
местными делами.
Различие
в управлении территориальными единицами
исторически коренится в том,
что выделилось два вида управления
на местах: общинное и региональное. Это
различие территориальных единиц сохраняется
и сейчас, хотя и не так отчетливо, как
прежде.
Общины
считаются естественно сложившимися
образованиями. Сначала это были
селения, основанные племенами, перешедшими
к оседлому образу жизни, поселки, созданные
переселенцами (в частности, иммигрантами)
и т.д. Многие из них превратились затем
в огромные города (например, Нью-Йорк),
но продолжают считаться общинами (еще
столетия назад они получили городские
хартии от королей, даровавших им подобие
местного самоуправления). Другие территориальные
единицы, создаваемые «сверху», актами
государственной власти, в ходе районирования
получили обобщенное название регионов.
В отличие от «естественных» общин они
считаются «искусственными» образованиями.
Это различие учитывается и в международных
актах (Европейская хартия муниципального
самоуправления относится прежде всего
к общинному звену, но есть и Европейская
хартия регионального самоуправления,
подготовленная в 1997 г., но она пока не
вступила в силу).
В общинном
звене (коммунах, городах, поселках, сельских
административных округах), по существу,
нет особого государственного управления.
Там действуют только органы местного
самоуправления. Если и есть отделения
министерств, то они по существу являются
учреждениями по обслуживанию населения
(например, почта).
Местное
самоуправление не входит в систему
государственной власти.
Иным
образом организовано управление в
региональных единицах. В некоторых
странах (Великобритания, Швеция и др.)
оно подобно общинному, так как во всех
звеньях административно-территориального
деления действуют выборные советы и коллегиальные
постоянные комиссии советов (в Швеции
— исполнительные комитеты), которые являются
исполнительными органами местного самоуправления.
Но в отличие от общинного звена в регионах
имеются делега-туры министерств, которые
занимаются общегосударственными вопросами
в рамках отраслевой компетенции. В других
странах наряду с органами местного самоуправления
(муниципальными советами) и отраслевыми
делегатурами министерств в регионах
есть и назначенные правительством представители
государства — чиновники общей компетенции
(префект, губернатор и др.). Последний
занимается общегосударственными вопросами
и контролирует законность актов и действий
совета, совет и мэр — местными делами.
Такая система существует на Украине:
государственные администрации (во главе
с администратором области, района, назначаемым
Президентом Украины) и избранные населением
советы во главе с выборным «головой».