Развитие системы знаний о государственном управлении

Своих судебных органов политическая автономия  не имеет, хотя допускаются определенные особенности судебного процесса, учет местных традиций, ведение судопроизводства на местном языке.

Административная  автономия (два округа, населенные индейцами в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, автономные районы, округа и уезды в Китае и т.д.) обладает более узкой компетенцией в сфере управления. У нее нет права издания местных законов, местный представительный орган принимает решения или постановления, обычно нет назначаемого центром чиновника общей компетенции (губернатора и др.). Государственное управление, как правило, представлено лишь делегатурами министерств. В Китае в автономиях действуют «органы самоуправления», но на деле это органы государственной власти (собрания народных представителей) и органы государственного управления (местные народные правительства). В соответствии с социалистической доктриной, отрицающей разделение властей и местное самоуправление, они входят в единую систему государственной власти.

§ 5. Государственное  управление, административно-территориальные  единицы и муниципальные образования

Территория  любого государства состоит из различных  территориальных единиц. Выше уже  говорилось о субъектах федерации  и территориальных автономиях разного  рода. Кроме того, за исключением мелких островных государств-карликов (Науру,Тувалу, где численность населения менее 10 тыс. человек), а также других государств, где проживает несколько десятков тысяч человек (Аруба, Кирибати и др.), территория государства делится на кварталы крупных городов (в некоторых странах Востока они имеют свое управление), сельские административные единицы (общины), города, внутригородские районы, сельские районы (округа или иные единицы с другими названиями), единицы областного звена (губернии, провинции и т.д.). В некоторых странах существует лишь два звена такого деления (община — область в Болгарии), в других три (гмина (община) — повет (район) — воеводство (область) в Польше), в иных — четыре (коммуна (община), арон-дисман (район), департамент (округ), режьон (область) во Франции). Государственное управление в этих территориальных единицах может быть организовано по-разному в зависимости от того, является данная территориальная единица только административно-территр-риальной единицей или эта единица имеет статус муниципального образования. Административно-территориальные единицы, не имеющие статуса муниципального образования, управляются должностными лицами (начальник района, губернатор и др.), назначенными органами государства. В таких единицах существует только государственное управление. Обычно это районы, области и др., но не города и села, хотя в некоторых странах Востока, например в Индонезии, села управляются назначенными старостами. Названия муниципальных образований (сельский административный округ (община), район, город и т.д.) обычно совпадают с названиями административно-территориальных единиц, но они имеют собственное выборное самоуправление (совет, мэр и др.). Однако это не означает, что в муниципальном образовании всегда отсутствует государственное управление. В крупных единицах (район и выше) его могут представлять районные директора, назначенные губернаторы, префекты, которые реализуют общегосударственные полномочия наряду с действующими муниципальными советами и мэрами, которые занимаются вопросами местного значения. Кроме того, в городах, некоторых других муниципальных образованиях есть отделы и управления (делегатуры) министерств (отдел министерства внутренних дел, юстиции, сельского хозяйства и др.). В тех муниципальных образованиях, где нет таких делегатур (мелкие города, села) избранные мэры, старосты утверждаются правительством, министром внутренних дел в качестве представителей государства и в случае необходимости выполняют такие функции, которые имеют общегосударственное значение. По этим вопросам мэр подчинен вышестоящим государственным органам.

Административно-территориальное  деление имеет свою иерархию: нижестоящие  административно-территориальные единицы  подчинены вышестоящим (например, районы — области) и указания, вышестоящих  органов государства обязательны  для нижестоящих. В муниципальных образованиях такого. подчинения нет. Они автономны, каждое из них самостоятельно и под свою ответственность занимается местными делами.

Различие  в управлении территориальными единицами  исторически коренится в том, что выделилось два вида управления на местах: общинное и региональное. Это различие территориальных единиц сохраняется и сейчас, хотя и не так отчетливо, как прежде.

Общины  считаются естественно сложившимися образованиями. Сначала это были селения, основанные племенами, перешедшими  к оседлому образу жизни, поселки, созданные переселенцами (в частности, иммигрантами) и т.д. Многие из них превратились затем в огромные города (например, Нью-Йорк), но продолжают считаться общинами (еще столетия назад они получили городские хартии от королей, даровавших им подобие местного самоуправления). Другие территориальные единицы, создаваемые «сверху», актами государственной власти, в ходе районирования получили обобщенное название регионов. В отличие от «естественных» общин они считаются «искусственными» образованиями. Это различие учитывается и в международных актах (Европейская хартия муниципального самоуправления относится прежде всего к общинному звену, но есть и Европейская хартия регионального самоуправления, подготовленная в 1997 г., но она пока не вступила в силу).

В общинном звене (коммунах, городах, поселках, сельских административных округах), по существу, нет особого государственного управления. Там действуют только органы местного самоуправления. Если и есть отделения  министерств, то они по существу являются учреждениями по обслуживанию населения (например, почта).

Местное самоуправление не входит в систему  государственной власти.

Иным  образом организовано управление в  региональных единицах. В некоторых  странах (Великобритания, Швеция и др.) оно подобно общинному, так как во всех звеньях административно-территориального деления действуют выборные советы и коллегиальные постоянные комиссии советов (в Швеции — исполнительные комитеты), которые являются исполнительными органами местного самоуправления. Но в отличие от общинного звена в регионах имеются делега-туры министерств, которые занимаются общегосударственными вопросами в рамках отраслевой компетенции. В других странах наряду с органами местного самоуправления (муниципальными советами) и отраслевыми делегатурами министерств в регионах есть и назначенные правительством представители государства — чиновники общей компетенции (префект, губернатор и др.). Последний занимается общегосударственными вопросами и контролирует законность актов и действий совета, совет и мэр — местными делами. Такая система существует на Украине: государственные администрации (во главе с администратором области, района, назначаемым Президентом Украины) и избранные населением советы во главе с выборным «головой».