Правовые основы государственного регулирования Гражданской авиации

   В 1999 году был принят также  и Федеральный закон "О внесении  изменений и дополнений в статью 52 Воздушного кодекса", которым  был введен запрет на забастовки  со стороны авиадиспетчеров. На этом вопросе следует остановиться особо.

   В 1997-1998 годах систему ОВД постоянно лихорадила хроническая угроза забастовок со стороны авиадиспетчеров, что мешало руководству сосредоточить усилия на решении неотложных организационных, технических и социальных вопросов. Для обеспечения принятия этого Закона была проведена большая работа Правительством, Федеральной службой, смежными ведомствами. Работа над этим законопроектом и приобретенный опыт дают основание для выводов, что в самой неблагоприятной ситуации можно добиться положительного результата при соблюдении следующих необходимых условий: четкая цель и точно сформулированные задачи для ее достижения; аргументированная правовая позиция на основе тщательного анализа отечественного и зарубежного законодательства в этой области; скоординированные действия руководства Федеральной службы и функциональных управлений; поддержка со стороны заинтересованных министерств и ведомств.

   Из вышеизложенного следует вывод:  за прошедший период после  принятия Воздушного кодекса в гражданской авиации был выполнен значительный объем работы, связанный с разработкой и реализацией нормативных актов всех уровней, начиная с международно-правовых документов многостороннего и двустороннего характера, а также приказов и распоряжений ФСВТ (ФАС) России.

   Вместе с тем накопились недостатки, которые не дают нам работать  так эффективно, как того требуют  возложенные на нас задачи  специально уполномоченного федерального  органа исполнительной власти  в области гражданской авиации.  Теперь важно выработать реальную программу действий, которая бы определила направления развития нормативно-правовой базы гражданской авиации и совершенствования правовой работы Федеральной службы воздушного транспорта России. Немаловажную роль в формировании нормативно-правовой базы отрасли сыграло принятие отраслевой программы "Система информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации". Создан Центр информационно-аналитического и правового обеспечения ФАС (ФСВТ) России.

   Центр является некоммерческой организацией, его деятельность полностью прозрачна для Наблюдательного совета, в состав которого входят 13 начальников управлений ФСВТ России.

   В условиях существующего ограниченного  бюджетного финансирования Центр  информационно-аналитического и правового обеспечения ФСВТ России как федеральное государственное учреждение может и должен стать нашим важным ресурсом.

   Задачи по совершенствованию  нормативно-правовой базы гражданской  авиации и правовой работы  ФСВТ России

   Для кардинального перелома в развитии нормативно-правовой базы гражданской авиации и совершенствовании правовой работы необходимо четко сформулировать задачи ФСВТ России и ее территориальных органов в правовой сфере на ближайший период и использовать все имеющиеся возможности для их реализации. Это сводится к следующему:

   Поступившие от управлений центрального  аппарата и территориальных органов  ФСВТ России предложения (поступило  около 200) являются основой для  разработки Комплексного плана  правовой работы ФСВТ России. Необходимо только найти эффективную форму этого планирования и определить ответственность руководителей за реализацию планов правовой работы.

   Сегодня разработка и использование  современных информационных технологий - ключ к совершенствованию нормативно-правового обеспечения отрасли при соблюдении следующих правил: автоматизация эффективных операций умножает их эффективность; автоматизация неэффективных операций умножает их неэффективность. Необходимы создание системы управления федеральными информационными ресурсами ФСВТ России, организация банков и баз данных правовой информации при обеспечении в приоритетном порядке ведения реестров нормативных правовых актов, предусмотренных действующим законодательством.

   Для более эффективного использования информационных технологий в ближайшее время Законодательно-правовое управление приступит к реализации тех соглашений, которые заключены с Федеральным агентством правительственной связи и информации, Минюстом России. Мы крайне заинтересованы в том, чтобы наладить эффективный обмен информацией с Государственной Думой, Советом Федерации, Высшим Арбитражным Судом РФ.

  Опора на внутренние ресурсы отрасли гражданской авиации

   Вопрос о ресурсах является  ключевым для любой программы,  ибо хорошо известно, что если средств хватает только на один завод, а начинаешь строить два, то в результате - не построишь ни одного.

   Для привлечения необходимых  материальных ресурсов организаций  гражданской авиации нужно добиться  того, чтобы решение этих задач  однозначно и определенно приводило к созданию благоприятных правовых, экономических и организационных условий деятельности всех юридических и физических лиц в области гражданской авиации.

   В этом случае совершенствование  нормативно-правовой базы и правовой  работы будет действительно общим делом».

   Особенность правового регулирования деятельности воздушного транспорта – значительный объем международно-правовых норм, содержащихся в конвенциях и соглашениях, участником которых является Российская Федерация. Система международно-правовых норм, в основе которой лежит Чикагская (1944 года) Конвенция о международной гражданской авиации, постоянно развивается. Совершенствуются существующие международно-правовые механизмы и появляются новые.

   Наличие у России международно-правовых обязательств в области гражданской авиации требует от нас внимания при разработке федеральных законов и в иных сферах правового регулирования.

   Актуальным является вопрос о подготовке России к ратификации Монреальской (1999 года) Конвенции для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок. Как известно, Монреальская конвенция идет на смену основанной в 1929 году «Варшавской системе» и увеличивает пределы ответственности авиаперевозчиков. Повышенный уровень ответственности основывается на презумпции вины перевозчика и не предусматривает ограничения пределов ответственности авиаперевозчиков. Во многих странах ведется интенсивная подготовка к ратификации этой конвенции и есть вероятность того, что в ближайшие год-два эта конвенция наберет необходимое число ратификаций и вступит в силу (по правилам ИКАО требуется 30 ратификаций; уже ратифицировали свыше 16 государств).

   Необходимо также приступить к работе по присоединению России к Кейптаунской (2001 года) Конвенции о международных гарантиях в отношении прав на подвижное оборудование, частью которой является Авиационный протокол. Эта конвенция создает новый – международный – механизм регистрации прав на авиационное оборудование. Существующие в большинстве стран с 1948 года национальные системы регистрации прав на воздушные суда, дополняются тем самым международной системой регистрации. Как только эта конвенция вступит в силу, (скорее всего это произойдет в ближайшие два-три года), в корне может измениться ситуация с финансированием приобретения в лизинг авиационной техники. Для стран, которые присоединятся к этим документам, будет существовать ощутимая выгода для приобретения авиатехники в лизинг, в виде более низких процентных ставок и иных благоприятных условий платежей. Уже сейчас в соответствии с Кейптаунской конвенцией в Монреале под эгидой ИКАО создается международная система регистрации сделок по лизингу воздушных судов.

   Федеральные законы

   Одной из общих задач развития законодательства России является – выравнивание условий конкуренции, что, как известно, является острой проблемой для всей российской экономики. Не только в гражданской авиации сохраняется ситуация, когда отдельные предприятия получают льготы и преференции благодаря использованию неправовых ресурсов. Поэтому в правовой сфере нам предстоит большая работа, которой должен предшествовать анализ нашей нормативноправовой базы на предмет выявления неправовых, т.е. нарушающих принцип правового равенства, нормативных актов и отдельных правовых норм. При необходимости введения новых правил, как и при внесении изменений в существующие правила, мы должны добиться такого состояния, чтобы нормативные акты не принимались без публичного обсуждения и независимой экспертизы на наличие в них правового начала, на целесообразность и эффективность правового регулирования.

   Воздушный кодекс

   Воздушный кодекс Российской Федерации, принятый в 1997 году, фактически был первой попыткой перестроить систему государственного регулирования в авиации для новых экономических условий и сегодня он уже не в полной мере соответствует современным требованиям и общепризнанной практике, а в некоторых моментах и противоречит им. Однако, трудно согласиться и с предложениями по «созданию нового воздушного законодательства Российской Федерации», которые иногда выдвигаются. Нельзя опять все разрушать до основания, а потом разрабатывать новые правила.

   Этот вопрос уже не один раз обсуждался в авиационных общественных организациях и в Минтрансе России. Путь определен один – совершенствование воздушного законодательства путем последовательного внесения «точечных» изменений в соответствующие акты, приведение их в соответствие международным стандартам и практике. В противном случае можно получить еще один трудноуправляемый переходный период.

   Воздушный транспорт, способный быстро и с комфортом доставить пассажира в любую точку земного шара, появился в XX веке. Теперь это самый скоростной вид транспорта для перевозок пассажиров и груза на ближние и дальние расстояния. С помощью воздушно транспорта значительно расширились мировые транспортные связи.

Сложившаяся в стране за годы существования СССР отраслевая система управления в сфере гражданской авиации в последние десятилетия претерпела кардинальные изменения, обусловленные распадом СССР, глубокими политическими, социально-экономическими реформами и созданием в России собственной нормативно-правовой базы регулирования общественно-экономических отношений.

   Главными направлениями движения к рынку в России стали демонополизация экономики, разгосударствление и приватизация предприятий, развитие предпринимательства, формирование рыночной инфраструктуры, обновление механизмов хозяйственных связей, либерализация цен и снятие государственного контроля за ценообразованием, вызвавшие развитие конкуренции, переход к формированию цен на основе закона соотношения спроса и предложения. В сложившихся экономических условиях и нарастающей конкуренции предприятия, чтобы успешно функционировать, вынуждены при  
ограниченных ресурсах действовать оперативнее, совершенствовать  продукцию и услуги, повышать их качество, изыскивать новые ниши на мировом рынке, оптимизировать организационную структуру и технологию управления в поисках эффективностипроизводственной деятельности. Радикальные рыночные экономические преобразования в начале 1990-х годов охватили все сферы народного хозяйства России. Гражданская авиация не явилась исключением.

   Составлявшая единую транспортную систему СССР вместе с железнодорожным, автомобильным и водным транспортом, гражданская авиатранспортная система перенесла коренную реорганизацию всех бизнес-процессов (Business Process Reengineering, BPR), связанных с производством и реализацией продукции гражданского авиатранспортного комплекса, предоставлением услуг, обслуживанием авиапассажиров и других клиентов. Изменения технологии работы гражданского авиатранспортного комплекса, учитывающие особенности экономической ситуации, глобальные внешние условия, современные научно-технические достижения, вызвали необходимость соответствующего перестроения информационного и документационного обеспечения управления, которое должно быть всесторонне аргументированным и научно обоснованным.

   Для эффективного построения новых и реорганизации функционирующих технологий управления, обоснования решений по автоматизации информационного и документационного сопровождения управления на предприятиях гражданского авиатранспортного комплекса требуется соответствующее качественное нормативно-правовое обеспечение, отвечающее современным представлениям об организации и процессах управления и задачах по их совершенствованию.

   В этой связи в условиях перехода к новой системе экономических и управленческих отношений в условиях формирования новой российской государственности шло формирование современной нормативно-правовой базы гражданской авиации РФ. Среди наиболее важных нормативных документов, определяющих основные направления развития гражданской авиации можно выделить следующие: