Особенности статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

    Итак, правовая основа планирования законотворческой деятельности в настоящее время представляет собой  достаточно сформировавшийся комплекс нормативных правовых актов: конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации, регламентов, других источников права, регулирующих законодательный процесс в субъектах Российской Федерации.

    Значение, место и роль планирования определяются исходя из того,  что оно является начальной стадией законотворческой деятельности и определяет условия  и направления законотворческой деятельности на последующих стадиях законодательного процесса.

    Принципиально важным с позиций настоящей работы является вопрос  о видах законодательных  актов субъектов Российской Федерации, так как они являются результатом  законотворческого процесса. Вопрос о видах отражен в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации.

    Так, статья 1 Закона Самарской области  «О нормативных правовых актах Самарской  области» дает следующее понятие  нормативного правового акта: «Под нормативным правовым актом Самарской  области понимается документ, принятый (изданный) органом государственной власти Самарской области, его должностным лицом в пределах своей компетенции либо принятый на референдуме Самарской области, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы, рассчитанный на неопределенный круг лиц и многократное исполнение и обладающий обязательной юридической силой на территории Самарской области».

    Статья  2 этого же закона устанавливает систему нормативных правовых актов Самарской области, в которую входят:

    « а) законодательные акты: Устав (Основной Закон) Самарской области и законы Самарской области;

       б) подзаконные нормативные правовые  акты: постановления Самарской Губернской  Думы, постановления Губернатора  Самарской области, распоряжения  Губернатора Самарской области, носящие нормативный характер».

    Статья 156 Регламента Государственного Собрания Республики Башкортостан предусматривает:

    «Законодательная  Палата принимает: законы Республики Башкортостан; постановления по вопросам внутренней организации деятельности и иным вопросам, отнесенным к ее компетенции».

    Особая  юридическая сила иных кроме законов, законодательных актов, принимаемых  законодательным (представительным) органом  государственной власти субъекта  Российской Федерации подтверждается Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов  Российской Федерации». Пункт 2 статьи 5 этого Федерального закона устанавливает круг вопросов, относящихся к сфере регулирования законом субъекта Российской Федерации, а пункт 3 определяет вопросы, регулируемые постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта  Российской Федерации.

    Таким образом, понятие «законодательный акт» является более широким по сравнению с понятием «закон» и включает помимо закона другие нормативные правовые акты. Это необходимо обязательно учитывать при осуществлении планирования законотворческой деятельности.

     В Самарской Губернской Думе правом законодательной инициативы обладают депутаты Самарской Губернской Думы, комитеты и комиссии Самарской Губернской Думы, депутатские группы и фракции, Совет Самарской Губернской Думы, Губернатор Самарской области, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представители от Самарской области, главы муниципальных образований, представительные органы муниципальных образований в Самарской области, региональные общественные объединения, зарегистрированные в установленном законом порядке на территории Самарской области. Право законодательной инициативы принадлежит также областному суду, областному арбитражному суду, прокурору области, областной избирательной комиссии по вопросам их ведения.

     Проекты законов и иных нормативных актов, исходящие от государственных органов, общественных объединений, граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Самарскую Губернскую Думу субъектами права законодательной инициативы, указанными выше.

     Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Самарскую Губернскую Думу:

     - проекта нового закона или  иного нормативного правового  акта Самарской области;

     - проекта закона или иного нормативного  правового акта Самарской области  о внесении изменений,   дополнений  в действующее областное законодательство в виде конкретных нормативных предписаний, дополняющих действующие нормы права, изменяющих их полностью или частично, либо признающих утратившими силу;

     - законодательного предложения принять  новый конкретный закон или  иной нормативный акт Самарской области;

     - законодательного предложения внести  изменения, дополнения в действующее  областное законодательство без  формулировки конкретных предписаний;

     -проекта  нового федерального закона или  проекта федерального закона  о внесении изменений, дополнений в действующее федеральное законодательство для их рассмотрения в качестве проекта законодательной инициативы Самарской Губернской Думы;

     - законодательного предложения о  подготовке и внесении Самарской  Губернской Думой в Государственную  Думу Российской Федерации конкретного законопроекта в качестве законодательной инициативы;

     - законодательного   предложения   о  внесении  Самарской Губернской  Думой в Государственную Думу  Российской Федерации законодательных  предложений о разработке и  принятии новых федеральных законов или законов о внесении изменений, дополнений федеральное законодательство.

    Разработка  и оформление проекта закона или  иного нормативного правового акта Самарской области осуществляется субъектом законодательной инициативы с учетом требований, предъявляемых к структуре и языку законодательных актов Самарской области.

    К числу полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ относится также утверждение бюджета субъекта федерации, что представляет собой одно из самых действенных средств влияния законодательной власти в системе разделения властей.

    Таким образом, к процедурным элементам правового статуса можно отнести так называемые «учредительские» полномочия. Под учредительной деятельностью понимают такую деятельность, которая направлена на создание определенных организационно-правовых форм деятельности, служащих для эффективного выполнения поставленных задач. Это могут быть как вновь созданные юридические лица, так и внутренние подразделения в уже существующем аппарате. Следовательно, условно можно подразделить учредительские полномочия законодательного органа субъекта федерации на внешние, направленные на создание внешних органов, и внутренние, имеющие целью собственную самоорганизацию.

    Внутренние  учредительские полномочия, как правило, наиболее полно регулируются в специальных законах субъектов РФ, посвященных правовому статусу законодательных органов. Внутренними их позволяет считать тот факт, что принимаются они прежде всего самим законодательным органом. Кроме этого, во многих случаях к нормативным актам, регулирующим этот вопрос, можно отнести конституции (уставы) субъектов, поскольку они принимаются региональным парламентом. Безусловно, наиболее четко и ярко вопросы самоорганизации выражаются в регламентах палат, являющихся подзаконными нормативно-правовыми актами, принимаемыми на основе постановления соответствующего парламента (палаты парламента).

    Регламент является основополагающим документом, регулирующим практически все сферы внутренней организации. Одновременно он есть своеобразный гарант внутренней свободы парламента. Депутаты принимают его самостоятельно, согласуясь лишь с требованиями закона. Круг рассматриваемых вопросов весьма широк.

    Также можно кратко упомянуть о внешних  учредительных полномочиях. Они обычно не рассматриваются так широко, как внутренние, но, тем не менее, не теряют своей важности. К внешним полномочиям можно отнести, например, учреждение средств массовой информации представительного органа власти (п. 1.13 ст. 53 Устава Ульяновской области), учреждение, реорганизация и ликвидация областного банка (п. «к» ч. 1 ст. 55 Устава (Основного Закона) Челябинской области), принятие закона субъекта об Уполномоченном по правам человека (п. «а» ст. 49 Устава Вологодской области) и др.

    Таким образом, можно сделать вывод  о том, что законодательные и учредительные полномочия взаимосвязаны. Учредительные полномочия необходимы для реализации законодательных полномочий. В то же время показателем уровня развития законодательных полномочий является степень развития организационной работы представительного органа государственной власти. Поэтому, для раскрытия правового статуса законодательных органов субъектов Российской Федерации, необходимо рассмотреть представительные и контрольные полномочия.

2.4.2. Контрольные полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации

    Наряду  с непосредственным законодательным  регулированием, парламент осуществляет важнейшую роль контроля, надзора  по отношению к другим ветвям власти. Законодательный орган субъекта РФ выражает согласие с назначением тех или иных должностных лиц на определенные посты.

    Контрольные функции применимы законодательной  властью к исполнительной (прежде всего) и судебной ветвям власти.

    По  п. 4 ст. 13 Закона «О судебной системе РФ», порядок наделения полномочиями мировых судей, а также председателей, заместителей председателей, других судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (отметим: при единстве статуса со всеми прочими судьями), что, несомненно, имеет целью эффективную работу этих специфических судов применительно к условиям конкретного субъекта. По ст. 6 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации», мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации²¹.

    В Самарской области, согласно п. 1 ст. 7 Закона Самарской области «О мировых судьях в Самарской области», кандидат в мировые судьи, сдавший квалификационный экзамен и получивший положительную рекомендацию квалификационной коллегии судей Самарской области, по представлению управления Судебного департамента и по согласованию с Губернатором Самарской области назначается на должность Самарской Губернской Думой.²²

    Основными же контрольными полномочиями законодательные  собрания субъектов РФ обладают, конечно, по отношению к исполнительной власти. Это касается утверждение кандидатуры Губернатора Самарской области, контроль над утверждением и исполнением бюджета, а также использованием внебюджетных и валютных фондов.

       Кроме этого, контрольные полномочия законодательного органа заключаются в изучении процесса реализации норм законов, и как следствие, внесение в них необходимых изменений.

    В ряде субъектов Российской Федерации  разработаны и введены в действие законы, положения, регулирующие вопросы контроля исполнения регионального законодательства.

       Так, контрольные полномочия Самарской  Губернской Думы закреплены в Уставе Самарской области, статья 89 которого гласит: «Самарская Губернская Дума самостоятельно или через создаваемые органы осуществляет контроль:

       - исполнения принятых ею законов  и постановлений;

       - выполнения программ и планов  социально-экономического развития  Самарской области;

       - соблюдения порядка управления  и распоряжения собственностью  Самарской области;

       - исполнения областного бюджета, для чего образует Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется законом Самарской области».

    Закон Тамбовской области «О порядке организации  контроля исполнения законов Тамбовской области и нормативных правовых актов областной Думы» от 24 марта 2000 года определяет формы осуществления контроля и устанавливает механизм реализации контрольных функций Думы. Статья 2 данного закона раскрывает понятие контроля исполнения законов области как форму осуществления государственной власти, обеспечивающую реализацию областных законов. В пункте 2 этой же статьи указано, что «целями контроля исполнения законов области и нормативных правовых актов областной Думы являются: