Особенности статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

    1.2. Представительные (законодательные) органы власти субъектов Российской Федерации: понятие, особенности формирования деятельности законодательной власти в субъектах федерации

    Принципиальным  отличием законодательного органа государственной  власти служит то, что это - единственный орган государственной власти, выполняющий  законодательные функции. Ни один другой орган государственной власти субъекта РФ не наделен подобными полномочиями. 
Специфика законодательных органов государственной власти субъектов РФ состоит также в том, что они являют собой представительную власть. Подчеркивая именно это обстоятельство, С.Д. Князев отмечает, что «представительный характер регионального парламента предопределяется способом его формирования, предполагающим исключительно прямые выборы населением». Тем самым подчеркивается важность прямого делегирования народом власти своим представителям, направляемым в состав законодательных органов государственной власти РФ. Причем это - не бессрочное поручение народным избранникам. Срок, на который народ делегирует в результате демократических выборов принадлежащую ему власть своим выборным представителям, определяется законодательством.

    Сочетание общественных и профессиональных начал  также относится к числу особенностей законодательного (представительного) органа государственной власти. Такой подход позволяет, во-первых, какой-то части народных избранников заниматься законодательной деятельностью и депутатскими делами постоянно и профессионально; во-вторых, позитивно повлиял на качество принимаемых законодательными (представительными) органами государственной власти актов; в-третьих, рассматриваемая особенность позволила обеспечить непрерывную работу законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

    В настоящее время все более  отчетливо прослеживается тенденция  к увеличению числа народных избранников, работающих в законодательных (представительных) органах государственной власти на постоянной, профессиональной основе.

    Законодательный (представительный) орган государственной  власти является постоянно действующим  органом и это, в частности, отличает его от органов государственной власти советского периода. Необходимо отметить, что при советской власти законодательная деятельность Советов была крайне ограничена временными рамками, и последние эпизодически (3-4 раза в год) собирались на свои сессии для единодушного одобрения заранее подготовленных чиновничьим аппаратом законопроектов. Остальное же время избранные населением депутаты продолжали работать на производстве, поддерживая тем самым тесные контакты с трудовыми коллективами.

    Преимущества  работы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ как постоянно действующего органа очевидны, хотя бы потому, что депутаты имеют возможность собраться  в любое время для осуществления  главного предназначения - законодательной деятельности в интересах населения региона.

    Законодательный (представительный) орган государственной  власти субъекта РФ - исключительно  выборный коллегиальный орган, состоящий  из депутатов. Этим он существенно отличается от других ветвей региональной власти. Как коллегиальный орган законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ считается сформированным с момента избрания не менее 2/3 от установленного числа депутатов. 
Акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ обладают высшей юридической силой по сравнению с другими нормативно-правовыми актами, принятыми органами государственной власти на территории субъекта РФ. Это качество можно отнести к числу особенностей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Признание актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ документами, обладающими высшей юридической силой, связано с установлением в них наиболее общих правил поведения.

    Установление  в законодательстве юридической  ответственности, носящей коллегиальный  характер, является еще одним признаком, присущим законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ.

    Ответственность органов государственной власти субъектов была введена ФЗ от 29.07.2000 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

    Рассмотренные особенности, присущие для законодательного (представительного) органа государственной власти позволяют дать определение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

    С учетом общих признаков, характерных  для всей системы органов государственной  власти и особенностей, свойственных исключительно законодательному (представительному) органу государственной власти, последний можно определить как составную часть системы органов государственной власти в субъектах РФ и единственный законодательный орган, формируемый и организовавший свою деятельность на демократических началах, закрепленных в действующем российском законодательстве.

    Законодательный (представительный) орган государственной  власти субъекта РФ состоит из избираемых на основе конституционных принципов  непосредственно населением депутатов, которые в своей совокупности (при достижении легитимного состояния) могут решать все вопросы, отнесенные к компетенции регионального законодательного органа государственной власти.

    Приведенное определение позволяет выделить основные признаки законодательного (представительного) органа государственной власти, отличающие его от других ветвей власти на уровне субъекта РФ.

    Прежде  всего, следует определить понятие  правового статуса и его отличие  от понятия компетенции.

    Полномочия  органов государственной власти или местного самоуправления являются делегированными. Компетенцию, следовательно, можно определить как совокупность полномочий, прав и обязанностей органа или должностного лица государства (или местного самоуправления), определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)³.

    В юридической литературе была высказана мысль о понимании компетенции в более узком смысле, как юридически предоставленных органу или должностному лицу прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемых им самостоятельно. При этом понятие компетенции отделялось от правоспособности как конкретной, определенной законом совокупности прав и обязанностей государственного органа, фиксирующей те правоотношения, участником которых он может быть⁴.

    Указанная точка зрения имеет право на существование. Действительно, каждый орган государства создаётся с определённой целью и определёнными властными полномочиями, которые и подпадают под понятие компетенции. В то же время, существуют параллельные полномочия органа государственной власти (внутренние распорядительные и организационные полномочия и др.).

    Их  и выводят из понятия компетенции. Однако это есть понимание компетенции в узком смысле. В широком смысле она полностью совпадает с правовым статусом, поскольку и указанные выше полномочия также являются необходимым условием деятельности соответствующего органа.

    Статус  органа государственной власти  — законодательно закрепленная совокупность прав и обязанностей органа власти, характеризующая его правовое положение в системе разделения властей. К элементам статуса органа государственной власти относятся: социальное назначение, роль, задачи и функции; принципы организации и деятельности, характер взаимоотношений с иными органами власти; компетенция и государственно-властные полномочия; источники финансирования; форма правовых актов; право пользования государственными символами, официальное название. Важнейшими элементами указанного статуса являются порядок его формирования, внутренняя организация, порядок деятельности и используемые процедурные формы, гарантии деятельности, иммунитеты и др. Элементы статуса закрепляются в Конституции страны и в конкретизирующих ее законах.⁵

    Что касается законодательных органов, то их правовой статус имеет свою специфику, обусловленную их местом в системе  разделения властей.

    В частности, в ст. 71 Конституции РФ закреплены вопросы исключительного введенья Российской Федерации как государства (гарантии защиты прав различных категорий лиц, важнейшие отрасли законодательства, определение единых стандартов).

    Статья 72 Конституции РФ определяет предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, статья 73 Конституции РФ определяет остаточную компетенцию субъекта. Можно также отметить компетенцию органов местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ) - вопросы местного значения.

    В целом к компетенции субъекта Российской Федерации можно отнести всё то, что не относится к исключительному ведению Российской Федерации и что дозволено Федерацией по предметам совместного ведения, а также то, что не является вопросами местного значения.

    Особо хотелось бы выделить п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящего к совместному ведению Федерации и ее субъектов об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

    На  основании указанной нормы был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁶ (далее – Федеральный закон).

    В главе II указанного Федерального закона закреплены общие принципы организации законодательных органов субъекта Российской Федерации.

    Условно можно разделить данные полномочия на вопросы организации и обеспечения государственной власти и местного самоуправления, обеспечения экономического и социального развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

    Законодательный (представительный) орган определяется как постоянно действующий, высший и единственный орган законодательной власти субъекта (п. 1 ст. 4 Федерального закона), что подчеркивает его исключительность и верховенство в системе представительства конкретного субъекта.

    Таким образом, ни один орган власти или общественная организация, по смыслу нормы, не вправе претендовать на представительство населения, на право издания законов, кроме законного парламента. Это не мешает законодательным органам некоторых субъектов иметь двухпалатную структуру.

    В целом Федеральный закон, как отмечают исследователи, дополнительно к конституционным актам субъектов Федерации гарантирует права законодательных органов власти, единые принципы выборной демократии, включающие также единые гарантии подконтрольности органов власти субъектов Федерации населению и их ответственности за нарушение федерального законодательства, укрепляет позиции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в их отношениях с соответствующими органами исполнительной власти⁷.

    Кроме указанного Федерального закона, можно выделить ещё ряд законов, регулирующих права субъектов Российской Федерации и, как следствие, их законодательных органов (Бюджетный, Налоговый кодексы, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.).

    Наиболее  подробно вопросы статуса законодательных (представительных) органов государственной власти регулируются в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации.

    Так, в Уставе Новосибирской области  только по вопросам организации и  обеспечения государственной власти и местного самоуправления в области  закреплено двадцать девять о статусе законодательного органа государственной власти, в уставе Вологодской области - двадцать две нормы, а в Конституции республики Алтай - тридцать четыре. Но следует отметить, что количество не является показателем качества.