Особенности статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

    Губернской  Думе первого созыва (1994 – 1997 гг.) удалось  создать законы, регулирующие основные сферы жизнедеятельности в Самарской  области, сформировать систему планирования законотворческой деятельности, контроля и отчетности исполнения планов работы комитетов и аппарата Думы, выработать модель прохождения проектов законодательных актов от этапа их инициирования до принятия.

    В частности, была создана постоянная законотворческая группа, усиленная  наиболее квалифицированными специалистами в области государственного права. Будущие законы стали проходить предварительное обсуждение на заседаниях профильных комитетов Думы. После этого они поступали в законотворческий комитет Думы, где все замечания и предложения депутатов и юристов обобщались и вырабатывался окончательный, взаимоприемлемый текст документа.

    Тогда же был образован такой консультативный  орган как Совет Самарской  Губернской Думы, доказавший свою действенность  в решении вопросов, требующих  оперативности.

    В этот же период стали создаваться парламентские ассоциации и координационные советы субъектов федерации, способствующие обмену опытом, объединению организационных, кадровых ресурсов для решения общих проблем.

    Важным  инструментом для исполнения Думой  ее контрольных функций стала Счетная палата. С 1995-го по 2000 годы ее аудиторы провели более 100 контрольных мероприятий, проверке подверглись около 180 предприятий и организаций, департаментов и управлений Администрации Самарской области. Объем средств, израсходованных неэффективно или не целевым образом, составил 86,5 миллиона рублей. Эти средства были возвращены в областной бюджет.

    Всего же за время работы Губернской Думы первого созыва было принято 46 законов  Самарской области и несколько  десятков иных нормативно-правовых актов, касающихся государственного устройства, местного самоуправления, бюджетного процесса. В последующие четыре года было принято уже 260 нормативно-правовых актов, утверждено 46 целевых программ. Дальнейшее развитие получили сферы государственного устройства и местного самоуправления, финансово-бюджетного, налогового, земельного, жилищного законодательства, основ государственной поддержки областного предпринимательства, охраны окружающей среды.

    Третий  созыв Думы сосредоточился на создании единого правового пространства на территории Самарской области. Это потребовало участия в законотворческом процессе правоприменителей – представителей местного самоуправления, специалистов различных отраслей экономики и социальной сферы, ученых, предпринимателей, финансистов, лидеров общественных организаций.

    Со  всеми представительными органами местного самоуправления Самарской  области Губернская Дума заключила  соглашения о взаимодействии  – методологическом, организационном, правовом, информационном, аналитическом.

    В соответствии с этими соглашениями муниципалитеты заблаговременно получают планы законотворческой деятельности Думы на очередное полугодие для  сбора замечаний и предложений, которые затем учитываются при  утверждении окончательной редакции плана. Как показывает практика, в перечне планируемых к разработке законопроектов значительную часть занимают те, что были предложены главами муниципальных образований, депутатами собраний представителей.

    Важными источниками предложений при  верстке плана будущей работы являются также Областное собрание депутатов всех уровней, органы местного самоуправления, общественные организации, другие формирования, наделенные правом законодательной инициативы.

    Законотворческий  процесс – это постоянно совершенствующаяся деятельность. Поэтому депутаты не только осуществляют контроль реализации принятых законов, но и, следуя за меняющимися обстоятельствами, вносят в них необходимые коррективы. И позже, когда законопроекты уже разработаны, они опять же направляются на места для обсуждения. Так что участие органов местного самоуправления в законотворческой деятельности является постоянным и продуктивным.

    Для повышения качества главного финансового  документа области – закона о  бюджете – в Самарской Губернской Думе создана Согласительная комиссия. Через нее же проходят и текущие поправки в расходную часть бюджета. В состав комиссии на паритетных началах входят представители Самарской Губернской Думы и Правительства области. Кроме того, в ее деятельности с правом совещательного голоса участвуют главы муниципальных образований.

    Самарская Губернская Дума в своей законотворческой деятельности использует различные  способы, дабы результат этой работы был качественным, соответствовал общественным потребностям и ожиданиям. Этот опыт получил высокую оценку Совета Федерации и был рекомендован к использованию в других субъектах Российской Федерации.

    Полномочия  Самарской Губернской Думы могут  быть прекращены досрочно в случае:

    1) принятия Самарской Губернской  Думой постановления о самороспуске  в порядке, предусмотренном частью третьей настоящей статьи:

    2) вступления в силу решения  суда о неправомочности данного  состава депутатов Самарской  Губернской Думы, в том числе  в связи со сложением депутатами  своих полномочий;

    3) роспуска Самарской Губернской  Думы Президентом Российской Федерации в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законом;

    4) роспуска Самарской Губернской  Думы Губернатором Самарской  области по основаниям, предусмотренным  федеральным законом.

    Постановление о самороспуске принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Самарской Губернской Думы.

    В случае принятия решения о досрочном  прекращении полномочий Самарской  Губернской Думы назначаются и проводятся внеочередные выборы в Самарскую  Губернскую Думу в соответствии с федеральным законом и законом Самарской области. 

    2.4. Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

    2.4.1. Законодательные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ

    Законодательство, являясь результатом законотворческой деятельности, напрямую зависит от тех процессуальных форм, при помощи которых обеспечиваются качество и жизнеспособность каждого принимаемого закона. Насколько совершенны процессуальные формы, технология законотворчества, настолько активнее они могут влиять на формирование всей правовой системы общества.

    «Законотворчество», по мнению В.М. Платонова ¹⁹, призвано охватить достаточно широкий круг явлений, включить те смежные процессы, предшествующие решению о подготовке проекта нормативного акта, выявить потребности в правовом регулировании тех или иных видов общественных отношений, направление и характер регулирования.

    Такой подход позволяет более целесообразно  относиться к кругу участников   законодательной   процедуры   при   прохождении законопроекта в представительном органе власти субъекта.     

    На  стадии выявления потребности в  правовом регулировании, определения  его характера и содержания, в  значительной мере зависит качество правовой нормы, ее обоснованность, соответствие основным целям, степень ее воздействия на поведение субъектов правового регулирования и эффективность.

    Иногда  в научной литературе используется термин «законоподготовительная деятельность»  в целях оттенить специфику подготовительных стадий законодательного процесса. Например,     С.В.Поленина²⁰  пишет о планировании законоподготовительных работ.

    В отношении стадии законотворческого  процесса, начинающейся с принятия решения о подготовке проекта, в  науке разработаны достаточно подробные  рекомендации, которые могут быть закреплены в нормативных правовых актах.

    Вместе  с тем, целесообразно принятие федерального «закона о законах», включающего  правила подготовки и процедуру  принятия законов. В ряде субъектов  Российской Федерации, среди которых  и Самарская область, подобные законы уже действуют.

    Так, в Самарской области действует  Закон «О разработке, внесении и  принятии законов  Самарской области», устанавливающий порядок разработки и внесения в Самарскую Губернскую Думу проектов законов Самарской  области, порядок их рассмотрения и принятия.

    Качество  подготавливаемых проектов снижают поспешность, слабость информационной базы, нехватка аналитических материалов и прогнозов, несогласованность между субъектами права законодательной инициативы и разработчиками. Преодолению стихийности законотворческого процесса и отмеченных выше недостатков способствует программно-плановая организация нормотворческой деятельности.

    Планирование  и прогнозирование  законопроектных работ является начальной стадией законотворческого процесса.

    От  правильного осуществления этой стадии зависит эффективность последующих  стадий законотворчества, таких как:

    - изучение, анализ общественных явлений  и   процессов, выявление потребности  правовой регламентации;

    - установление вида органов, субъектов,  правомочных принять правовое решение, и вида правовых актов;

    - принятие решения о подготовке  правового акта;

    - разработка концепции, идеи будущего  акта;

    - подготовка проекта правового  акта разработчиком, рабочей группой,  органом;

    - предварительное рассмотрение проекта акта;

    - общественное обсуждение проекта;

    - официальное  рассмотрение  проекта   соответствующим органом с соблюдением  необходимых процедур;

    - принятие правового акта, его  оформление, подписание, опубликование,  вступление в законную силу.

    Такой подход основан на практическом опыте, учете как позитивных, так и негативных тенденций современной российской парламентской практики.

    Он  нацелен на преодоление субъективизма  и волюнтаризма в законодательном  процессе, имеет целью   связать   содержательную   сторону   законодательной деятельности с реалиями современной жизни, и, в конечном  итоге,  направлен  на  повышение  эффективности законодательства.

    Нормативная регламентация законотворческой деятельности в настоящее время обычно касается собственно деятельности законодательных органов и регулирует:

    - внесение предложений об издании  (изменении, отмене) закона;

    - подготовку законопроекта;

    - обсуждение проекта;

    - рассмотрение и утверждение законопроекта;

    - опубликование закона и вступление  его в силу.

    Очевидно, что нормативная   регламентация законотворческого процесса сегодня недостаточна. Она  должна охватить более широкий круг отношений, что позволит  сделать обязательными правила, касающиеся обоснованности законов и их адекватности существующей жизненной ситуации.

     Подготовка  и принятие нормативных правовых  актов Самарской области осуществляется на плановой основе и предусматривается  в планах работы и программах законодательной  деятельности Самарской Губернской Думы.  Программы и  планы законодательной  деятельности Самарской Губернской Думы формируются на основании предложений депутатов Думы, ее комитетов и комиссий. Администрации области, других заинтересованных органов и учреждений. Программы и планы законодательной деятельности Самарской Губернской Думы формируются с учетом программ и планов работы федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Планирование законодательной работы не исключает возможности подготовки и внесения в Думу проектов нормативных правовых актов вне плана.