Методы государственного управления

     Методы  государственного управления 

     Понятие и классификация  методов государственного управления 

Одной из категорий, характеризующих государственное  управление – методы реализации ИВ. Наряду с формами государственного управления они призваны показать, с помощью каких основных приемов осуществляется в РФ государственное управление.

По мнению Козлова именно в методах государственного управления проявляется содержание государственной деятельности по управлению экономической, социально-культурной и административно-политической сферами. Метод государственного управления в юридической литературе определяется неоднозначно.

По мнению Старилова, метод государственного управления – правовое средство, их совокупность, обеспечивающие достижение цели, решение задач и осуществление функций государственной деятельности. В определенной степени схожей позиции придерживается Алехин. Он считает, что метод государственного управления – способы достижения целей государственного управления в процессе достижения и осуществления органами управления своих задач и функций. По мнению Дмитриева, метод государственного управления – определенный прием властного воздействия субъекта на объект управления, посредством которого и реализуется государственное управление.  Манохин предлагает метод государственного управления отождествлять с характером волеизъявления одного участника деятельности в отношении другого, причем определение метода, как способа, решения задач ничего не объясняет, а порождает дополнительные вопросы относительно природы способов.

Сколь разнообразны не были приведенные определения, методы государственного управления необходимо рассматривать через совокупность прием и способов, при помощи которых  осуществляется воздействие на объект управления и их связи.

Методам государственного управления присущи такие черты, как:

1. Применяются органами исполнительной власти
2. Порядок их применения нормативно обусловлен
3. Динамизм и подвижность
4. Используются только в управленческой деятельности
5. Обеспечивают государственное управление
6. Зависят от субъективных факторов, хотя носят объективный характер
7. Их выбор обусловлен особенностями объекта управления (существует мнение о том, что форма управления предопределяет применение того или иного метода государственного управления и наоборот, использование конкретного метода определяет использование определенной формы управления)
8. Отражают характер связи между субъектом и объектом государственного управления
9. Выражают публичный интерес в регулируемых административным правом общественных отношениях.

По мнению Волович В.Ф., методы государственного управления и методы правового регулирования, приемы, способы регулирования нельзя отождествлять. Метод правового регулирования, являясь механизмом правового воздействия, содержит по существу набор правовых средств (нормы, правоотношения, нормативные и индивидуальные акты, правопонимание, правосознание и т.д.) с помощью которых осуществляется упорядочивающее управленческое регулятивное воздействие на общественные отношения. Метод административно-правового регулирования по сути представляет собой функцию административного права, а метод управления – это функция субъекта исполнительной власти. Метод управления раскрывается через административно-правовой инструментарий. Среди них следует выделять предписания, дозволение, поощрение, стимулирование и т.д. Не стоит исключать того, что методы правового регулирования и методы государственного управления могут совпадать, например, в случае издания полномочным органом нормативно правового акта. Методы государственного управления могут быть классифицированы по различным основаниям:

1. По характеру воздействия на объекты управления
1. Убеждение
2. Принуждение

В теории административного права они  получили название прямые, базовые  или основные.

2. По форме выражения
1. Правовые
2. Организационные
3. По степени управляющего воздействия
1. Императивные
2. Уполномочивающие
3. Поощрительно-рекомендательные
4. С учетом административно-правовых признаков
1. Нормативные
2. Индивидуальные
5. По способу принятия решения
1. Коллегиальные
2. Единоличные
6. По охвату субъектов
1. Общие
2. Специальные

Конин предлагает методы государственного управления подразделить на методы идеологического, психологического, экономического и организационно-властного характера.

В качестве основных методов государственного управления необходимо рассматривать  методы убеждения и принуждения, на которых базируются или с которыми тесно связаны все иные выделяемые в теории административного права методы государственного управления. Значительную, но не основную (второстепенную) роль воздействия субъекта государственного управления на управляемые объекты играют экономические методы (материальное поощрение, предоставление имущественных и иных льгот, использование механизма налогов, кредитования, страхования и т.д.) которые в меньшей степени связаны с принуждением. По форме экономические методы также являются правовыми, они опосредуются нормами права, но их существование без методов прямого управления (убеждения, принуждения) невозможно. Обращает на себя внимание, что не существует противоречия между методами прямого и косвенного воздействия (Козлов). Их применение обусловлено единой конечной целью – реализация управленческого воздействия субъекта на объект управления. Используются одними и теми же субъектами исполнительной власти и в отношении тех же объектов.  

Убеждение и принуждение, как методы управления.

Убеждение и принуждение являются базовыми основными методами государственного управления. По мнению Воловича В.Ф., между  ними невозможно провести четкую грань, так как убеждение включает в  себя определенный элемент, аспект принуждения, а метод принуждения, напротив, содержит правовые ограничения сдерживающего или стимулирующего характера. Кроме того, угроза применения административного наказания стимулирует, побуждает к положительным поступкам. Социальное назначение и эффективность убеждения и принуждения определяется тем, что они:

1. Обусловлены общими социально-экономическими закономерностями развития общества
2. Должны находиться в неразрывном единстве
3. Зависят насколько правильно отражаются жизненные потребности развития общества
4. Основаны на соотношении убеждения и принуждения, которое обусловлено сущностью и состоянием общества и государства

Целью убеждения  является обеспечение добровольного  сознательного свободного от внешнего воздействия соблюдения законности и правопорядка. Принятие решений субъектом, его поведение, сформированное в рамках воздействия этого метода, должно согласовываться с его внутренними убеждениями. В административно-правовой литературе обращается внимание на то, что такой эффект может быть обеспечен только посредством применения следующих видов мер:

1. Стимулирующих
2. Воспитательных
3. Разъяснительных

Стимулирующие меры в свою очередь делятся на:

1. Экономические. Они применяются в основном в отношении хозяйствующих субъектов (налоговые, финансовые льготы, кредитование, особый режим осуществления отдельных видов деятельности)
2. Организационные. Они сводятся к упрощению существующих юридических процедур (бухгалтерский учет, регистрационная и экспертная деятельность)
3. Социальные. Выражаются в установлении льгот социально-нуждающимся гражданам (пожилые лица, пострадавшие в ЧС)
4. Поощрение. Материальное, моральное либо смешанное.

Воспитательные  меры, призванные обеспечить воздействие  на сознание, взгляды и чувства. Имеет  недостаточное распространение  в административном праве.

Разъяснительные меры выражаются в проведении публичных мероприятий, касающихся инструктажа, выступлений, выпуска листовок, интервью с должностными лицами и т.д.

По мнению Алехина, перечисленные меры – формы  реализации метода убеждения.

Государство, обеспечивая защиту прав и свобод отдельных граждан, интересов общества в целом принуждает лиц, неподдающихся убеждению к соблюдению правопорядка. Для этого предусмотрены и установлены различные виды ответственности за совершение правонарушения. Убеждение при этих обстоятельствах перестает быть единственным средством воздействия и возникает необходимость применения принуждения.

Принуждение подразделяется на:

1. Физическое 
2. Психическое (угроза, страх)

Его целью  является заставить конкретных субъектов  соблюдать сформулированные в законодательстве предписания или воздержаться от определенных действий. Принуждение, как метод, обеспечивает формирование подчиненности субъектов и представляет собой властное веление или прямое действие. Достижение желаемого результата при использовании принуждения зачастую реализуется вопреки воли субъекта, при его внутреннем, а нередко и внешнем сопротивлении. Принуждение выражается в конкретных принудительных мерах. Например, к ним относятся: меры юридической ответственности, меры пресечения и административно-предупредительные меры принудительного характера. Выделяются признаки принуждения:

1. Являются правовыми;
2. Подчиняются общим принципам права;
3. Применяются на основе строгой правовой регламентации;
4. Нормативное установление оснований  и порядка реализации, конкретных мер принудительного воздействия.

Дмитриев  полагает, что принуждение эффективно лишь в случае, когда применяется  к меньшинству; принуждение является крайней формой, обеспечивающей достижения цели управления; принуждение должно исключать произвол государства в целом. По мнению Козлова, назначение принуждения состоит в восстановлении социальной справедливости, воспитании правонарушителей и предупреждение новых правонарушений. В этих условиях особое значение приобретает неизбежность наказания.

Административное  принуждение и  его особенности.

Административное  принуждение – составная часть  государственного принуждения, представляющая собой способ принудительного обеспечения  должного поведения физических и  юридических лиц.  Его целью  является обеспечение исполнения, правил и норм «в отраслях, сферах, областях жизнедеятельности личности (человека, гражданина), общества и государства». Административное принуждение может быть экономическим, внеэкономическим, физическим, психологическим и идеологическим. Его воздействие носит многоаспектный характер: организационный, правоприменительный, правообеспечительный и правоохранительный. Функциями административного принуждения является предупреждение правонарушений, пресекательный характер, наказание правонарушителей, процесс обеспечения и восстановление. Особенности административного принуждения в широком смысле предопределены разнообразным назначением управленческой деятельности, в задачи которой, в том числе входит предупреждение и пресечение правонарушений. Учитывая специфику, особый правовой характер и сущность административного принуждения допустимо выделять следующие его признаки (особенности):

1. Осуществляется только системой уполномоченных на его применение органов или должностных лиц (множественность органов его применения).

Субъекты  применения можно подразделить непосредственно  на органы, которые применяют меры административного принуждения (милиция, налоговые органы, РосТехНадзор, РосПриродНадзор  и т.д.) и должностные лица, которые  уполномочены на подобные действия и действуют от имени органов управления.

2. Применяются в отношении субъектов неподчиненных специально-уполномоченным субъектов, реализующих административное принуждение.
3. Основанием его применения является правонарушение, а также возникновение ситуаций, допускающих принудительное, предупредительное воздействие на субъекты.
4. Применяется на основании норм административного права.
5. Реализуется в рамках административного производства.
6. Носит оперативный характер. Применение дифференцировано и ставится в зависимости от субъектов, условий и целей.
7. Обеспечивает охрану административных, трудовых, земельных, гражданских, экологических, природоресурсных и иных правовых отношений.  Административное принуждение выступает, как межотраслевая правовая категория. В литературе предлагаются различные классификации мер административного принуждения. Традиционно выделению подлежат следующие из них: административно-предупредительные меры и меры административного пресечения. Наряду с приведенными, Козлов предлагает рассматривать административно-наказательные, Дмитрием и Конин – административно-восстановительные и меры юридической ответственности.

Административно-предупредительные  меры

Целью этого  метода является предупреждение, недопущение  наступления негативных явлений, включая совершение правонарушения. Предотвращение может касаться исключения опасности для здоровья, жизни людей, ухудшения качества окружающей среды, стихийных бедствий природного и техногенного характера, то есть причинение вреда жизненно-важным интересам. Предупредительные меры реализуются в одностороннем и обязательном для субъектов подчинения порядке, и содержит конкретные, четко выраженные ограничения и запреты. По существу они являются мерами социальной защиты, обеспечивающими предупреждение правонарушений и обеспечение законности. Административно-предупредительные меры крайне разнообразны, но независимо от вида их применение должно быть обусловлено нормативно-правовыми актами. К этим мерам относятся: