Государственное и муниципальное управление как специальность высшего профессионального образования

   Специальность была введена в то время, когда  не существовало ни одного нормативного акта, который определял бы параметры государственной и муниципальной службы в России. В то время рассматривались лишь проекты законов Российской Федерации о государственной службе, причем существенно различавшиеся концептуально. Следовательно, формировать содержание образования по этой специальности можно было, опираясь на общие представления о государственной службе, имеющийся зарубежный и складывающийся отечественный опыт.

   Первый  общероссийский нормативный акт, фиксирующий  основные положения, регулирующие государственную  службу, в частности, требования к образованию, появился только в декабре 1993 года (Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г.№ 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе», Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 52, ст. 5073).

   В силу принятой в России схемы управления образованием содержание образования  по данной специальности определялось федеральным органом управления образованием и, соответственно, в меру понимания этим органом, какой будет государственная (и муниципальная) служба в России. Было время (хотя и достаточно краткое), когда специальность именовалась “Государственное и региональное управление”. А в законе РФ “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31.07.95 упоминалась такая несуществующая в классификаторе специальностей, как “государственное управление” (пункт 6 данного Закона). То, что сейчас (поправкой к данному Закону от 18.02.99) название специальности приведено в соответствие с имеющимися реалиями, не изменило положение дел. А сравнение государственных образовательных стандартов т.н. “первого поколения”, принятых в 1995 году, показывает практически полное совпадение требований к подготовке специалистов по таким сущностно разным специальностям, как “государственное и муниципальное управление” и “менеджмент”.

   Наиболее  ярко разрыв связи между системой подготовки кадров для государственной  и муниципальной службы и самой  службой виден на таком примере. При наличии примерно 150 государственных  и негосударственных вузов, имеющих лицензии на подготовку специалистов с высшим образованием по этой специальности, значительном контингенте обучающихся и уже обученных в рамках получения первого высшего образования, строго говоря, ни один выпускник вуза по действующим законам не может быть принят на государственную или муниципальную службу непосредственно после окончания вуза.

   Дело  в том, что в законодательстве тех субъектов РФ, которые конкретизировали требования к лицам, претендующим на занятие должностей в системе  государственной службы, появились требования к стажу работы (как правило, не менее года). Для иллюстрации приведу выдержки из закона “О государственной службе” Иркутской области (в ред. Закона Иркутской области от 11.06.1999 № 32-03):

   “б) для ведущих и старших областных государственных должностей областной государственной службы — высшее профессиональное образование по специальности «государственное и муниципальное управление» либо по специализации областных государственных должностей областной государственной службы или образование, считающееся равноценным.

   в) для младших областных государственных должностей областной государственной службы — среднее профессиональное образование по специализации областных государственных должностей областной государственной службы или образование, считающееся равноценным”.

   “… 4. По областным государственным  должностям областной государственной  службы устанавливаются следующие  квалификационные требования к стажу  и опыту работы по специальности:

   а) высшие областные государственные должности — стаж областной государственной службы на главных областных государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;

   б) главные областные государственные  должности — стаж областной государственной  службы на ведущих областных государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

   в) ведущие областные государственные  должности — стаж областной государственной  службы на старших областных государственных  должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

   г) старшие областные государственные  должности — стаж работы по специальности не менее трех лет;

   д) младшие областные государственные  должности — без предъявления требований к стажу.

   При отсутствии требуемого стажа гражданин может быть назначен на должность по результатам аттестации”.

   Такие положения содержатся в законах, регулирующих государственную службу практически во всех субъектах Российской Федерации. Везде для занятия  должностей, начиная со старших, есть требования к стажу работы. Нет требований к стажу работы только для младших должностей, но для занятия этих должностей достаточно наличия среднего профессионального образования.

   Ссылки  на возможность назначения на должности  по результатам аттестации относятся, как правило, к тем, кто уже находится в системе государственной службы. Не получила должного распространения предусмотренная законодательством система занятия должностей на основе конкурсов. И, хотя выпускники многих вузов находят применение своим знаниям в органах государственного и муниципального управления, происходит это не столько вследствие нормативно оформленной системы, сколько вопреки ей.

   В результате практически все вузы в свои учебные планы, разрабатываемые  на основе государственного образовательного стандарта по специальности 061000, вводят дисциплины, не углубляющие знания, необходимые для занятия должностей в системе государственной и муниципальной службы, а те, которые помогают выпускникам трудоустроиться вне этой системы.

   Способствует  распространению этой практики отнесение  специальности “государственное и  муниципальное управление” к  группе специальностей экономики и  управления с присвоением квалификации “менеджер”. Хотя очевидно, что специфика  самой службы, состоящей в исполнении служащими функций государства, предполагает наличие основательных знаний не только в области экономики и управления, но и в области юриспруденции, политологии, социологии. В этой связи было бы более логичным отнесение этой специальности к группе междисциплинарных специальностей (350000) с изменением присваиваемой квалификации (например, “специалист в области государственного и муниципального управления”).

   Не  сложилось в России и четко  оформленной юридически системы  специализации в государственной и муниципальной службе (нет трактовки понятия “специализация должностей государственной службы”, использующегося в законах федерации и субъектов Федерации). Видимо, поэтому фактически отсутствуют в нашем новом стандарте и выделенные часы на специализации и хотя бы рекомендуемые специализации.

    2.2. Становление специальности “Государственное и муниципальное управление” в рамках высшего профессионального образования

   Становление специальности “Государственное и  муниципальное управление” в  рамках высшего профессионального образования оторвано от становления системы дополнительного профессионального образования для государственных и муниципальных служащих.

   Это обстоятельство мало заметно для  тех, кто не ведет в сколько-нибудь значительных масштабах работу по повышению квалификации и переподготовке государственных и муниципальных служащих. Такое положение сложилось не случайно, а вследствие объективных обстоятельств.

   Во-первых, не существует государственного регулирования системы дополнительного профессионального образования в целом, за исключением нескольких нормативных актов Минобразования РФ.

   Во-вторых, специально регулируется (приказами Минобразования, утверждающими государственный образовательный стандарт) только система дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих. Для этой же категории государственных служащих установлены требования на профессиональную переподготовку, в частности в Указе Президента РФ от 3.09.1997 “О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих” отмечено, что необходимо ежегодно составлять планы подготовки государственных служащих, имея в виду, что “обязательную профессиональную переподготовку лиц, впервые назначенных на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела (далее именуются «руководящие должности»), в течение первого года работы в указанных должностях”.

   В этом Указе, кстати, нет никаких поручений  органу управления образованием в РФ в части определения содержания образования. Есть лишь рекомендация субъектам Федерации также составлять планы подготовки госслужащих субъектов Федерации и муниципальных служащих. В результате дополнительное профессиональное образование двух последних категорий вообще никак не регулируется. И, как говорят, “по умолчанию” для работы с ними принимаются требования государственного образовательного стандарта на дополнительное профессиональное образование федеральных государственных служащих. Согласитесь, такой подход вряд ли можно признать правомерным.

   Есть  и еще одно обстоятельство, на которое хотелось бы обратить внимание. Последняя редакция ГОСа на дополнительное профессиональное образование федеральных государственных служащих (приказ Минобразования № 2370 от 31.07.2000 года) обязывает руководителей образовательных учреждений, осуществляющих повышение квалификации и переподготовку федеральных государственных служащих, привести учебные планы и программы в соответствие с требованиями настоящего стандарта, а также с квалификационными требованиями (характеристиками) по государственным должностям федеральных государственных служащих. Сам же стандарт предусматривает, что “Конкретное направление дополнительного профессионального образования федерального государственного служащего выбирается из перечня направлений с учетом:

   — вида профессиональной деятельности государственного служащего (управленческая, организационная, экономическая, планово-финансовая, маркетинговая, информационно-аналитическая, проектно-исследовательская, диагностическая, инновационная, методическая);

   — квалификационных требований к конкретной должности;

   — конкретных целей обучения;

   — региональных и отраслевых особенностей и специфики государственного органа, направляющего федерального государственного служащего на учебу”.

   При этом составители стандарта, характеризуя виды профессиональной деятельности государственного служащего, руководствовались видами деятельности, взятыми из отмененного ГОСа по специальности 061000 (в редакции 1995 года), которые, в свою очередь, практически совпадали с перечнем видов деятельности для менеджера, подготовленного по другой специальности – 061100 “Менеджмент”, и остались в новом стандарте по специальности “Менеджмент организации”.

   Возникает вполне естественный вопрос — насколько  правомерен такой подход? Действительно  ли содержание деятельности государственного служащего совпадает с содержанием деятельности менеджера? Если исходить из того, что в новой системе образовательных стандартов мы видим существенные различия между стандартами по специальностям 061000 и 061100 (которая даже переименована в “Менеджмент организации”), — очевидно, что нет.

   А фактически,

   — при отсутствии четко определенных квалификационных требований к конкретным должностям,

   — при несовпадении реально складывающихся в системе государственной службы видов деятельности и определенных в стандарте,

   — при не только текстуальном несовпадении видов деятельности государственных служащих, перечисляемых в ГОСах высшего профессионального образования образца 1995 и 2000 годов,

   реализовать требование о приведении в соответствие учебных планов и программ ГОСу на дополнительное профессиональное образование невозможно, поскольку в этом стандарте есть пункт 5.2, который гласит, что “образовательные программы дополнительного профессионального образования должны обеспечивать его преемственность по отношению к государственным образовательным стандартам высшего и среднего профессионального образования соответствующего направления обучения”.