3 Использование мирового опыта для совершенствования межбюджетных отношений в РФ

       Отношения между органами власти разного уровня в бюджетной сфере существуют в любом государстве вследствие наличия административно-территориального деления. Однако, складываться они могут на основе разных принципов в зависимости от типа государственного устройства. Пожалуй, во всем мире не найдется страны, в которой не возникали бы проблемы в установлении межбюджетных взаимоотношений между центром и территориями, а также внутри самих территорий. Межбюджетные отношения характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований.

       И в России, и за рубежом большое  значение имеют вопросы распределения  компетенции между органами управления различных уровней, причем, особое внимание уделяется местным органам самоуправления, формированию надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов, выравниванию доходов муниципальных образований, а также условиям и механизмам предоставления финансовой помощи.

       Интерес России к мировому опыту решения  названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые разные страны используют для решения аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать для России стратегию формирования и развития системы местного самоуправления, ее взаимодействия с вышестоящими органами управления, учитывающую, с одной стороны, российскую специфику, а с другой, - тенденции, свойственные всему мировому сообществу.

       Необходимо  отметить, что в экономической  литературе существует огромное множество  взглядов, причем, иногда противоречащих друг другу, на организацию межбюджетных отношений в различных странах. Однако, большинство авторов, изучая модели организации межбюджетных отношений, сводят их к модели бюджетного федерализма, понимая под последним систему налогово-бюджетных взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов власти на всех стадиях бюджетного процесса. Таким образом, большинство авторов сходятся на том (и с этим нельзя не согласиться), что любая модель бюджетного федерализма основывается на следующих составляющих:

• на четком разграничении бюджетной ответственности и полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти;
• наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;
• применении механизма трансфертов с целью сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг /32, с. 32/.

       На  сегодняшний день помимо России насчитывается  более 20 стран с различным типом  федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными, уровнями государственной власти и регионами.

       Типы  моделей бюджетного федерализма  изучены недостаточно. Интересной для  анализа представляется произведенная  английскими специалистами Г. Хьюзом и С. Смитом группировка стран  ОЭСР в соответствии со следующими признаками - схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенность исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей /32, с. 33/. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы:

• в первую группу вошли страны, характеризующиеся значительной самостоятельностью региональных и местных органов власти, опирающейся на широкие налоговые полномочия (это федеративные государства - Австралия, Канада и США - и унитарные - Великобритания и Япония);
• вторая группа стран характеризуется высокой долей участия субнациональных властей в финансировании социальных расходов (это страны Северной Европы - Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия);
• третью группу составили страны Западной Европы (Австрия, Германия, Швейцария), характеризующиеся высокой степенью автономности бюджетов разных уровней в сочетании с развитой системой их сотрудничества;
• и, наконец, в четвертую группу вошли страны, отличающиеся довольно большой финансовой зависимостью субфедеральных органов власти от федерального бюджета (Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания).

       Несмотря  на имеющееся в мире большое многообразие моделей межбюджетных отношений, идеальной  модели не существует. Каждая страна выбирает в различных моделях именно те элементы, которые в конкретных специфических условиях могут дать наибольший эффект. И при этом следует исходить, прежде всего, из существующей в этой стране политической и экономической ситуации, общего уровня развития в ней народного хозяйства.

       Сравнительный анализ сочетания названных факторов организации и регулирования межбюджетных отношений на примере США, Канады, Великобритании, Германии, Франции и Российской Федерации приведен в приложении В.

       Эффективная модель организации межбюджетных отношений  должна основываться как на четком разграничении расходных, так и доходных полномочий, наделении всех уровней власти достаточными источниками доходов для реализации возложенных на них функций. Целью разграничения налогов между уровнями бюджетной системы является создание исходных условий для сбалансированности бюджета каждого уровня исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала. При этом должны соблюдаться минимальные государственные социальные стандарты, которые гарантируются гражданам страны /33, с.50/. Необходимо стремиться к оптимальному разграничению налогов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы.

       Мировая практика выделяет следующие основные подходы к разграничению налогов  между уровнями бюджетной системы:

       а)  четкое     разграничение     конкретных     видов   налогов по уровням управления (федеральные, региональные, местные) и закрепление их за соответствующими уровнями бюджетной системы (соблюдение принципа «один налог - один бюджет»);

       б) разделение ставок путем закрепления  за каждым уровнем управления конкретной доли налога в пределах единой ставки обложения (квотирование);

       в) установление местных надбавок к  федеральным и региональным налогам.

       Так, в США нет долевых налогов. Местные налоги в США играют самостоятельную  роль и, в отличие от России, Германии, ряда других стран, служат основой доходной части местных бюджетов. Муниципалитеты (как и штаты) обычно могут вводить и свои налоги, поэтому размеры налогов и уровни облагаемых налогами доходов значительно отличаются друг от друга в разных штатах и муниципалитетах.

       В США наблюдается высокая степень  фискальной автономии субнациональных  органов власти как в части  расходования бюджетных средств, так  и в части формирования доходных источников бюджетов. Конституция США  наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов. Таким образом, в США отдается предпочтение четкому разграничению налогов по уровням управления и широко применяются надбавки к федеральным и региональным налогам.

       Метод установления надбавок рядом налогов  и закрепление некоторых налогов  за соответствующим уровнем бюджетной  системы повышают самостоятельность  органов власти в формировании бюджетных доходов. Применение в нашей стране такого подхода к разграничению налогов между уровнями бюджетной системы могло бы дать значительные результаты, а именно, помогло бы справиться с важной проблемой – нехваткой финансовых средств местных бюджетов на исполнение возложенных на них полномочий.

       Определённый  интерес для России  представляет применяемая в США система  семейного  налогообложения доходов, которая позволяет  учитывать  состав семьи и связанные с  этим расходы. Внедрение такой системы позволило бы мягко перейти от политически ориентированной  «плоской» ставки налога на доходы физических лиц к социально справедливой прогрессивной системе взимания этого налога.

       Входящие  в состав США 50 штатов обладают широкими бюджетно-налоговыми полномочиями. Доли федеральных, региональных и местных налогов в консолидированном бюджете США составляют, соответственно, 66,3; 20,6; 13,1 процентов; а с учетом финансовой помощи — 49,7; 28,3; 22,0 процентов.

       В США не декларировалась необходимость  выравнивания социально-экономического развития штатов и достижение относительно равных  среднедушевых расходов по стране в целом. Дифференциация бюджетных расходов между штатами достаточно высока и достигает 2,5 раз. Тем не менее,  из федерального бюджета оказывается значительная помощь штатам через субсидии, субвенции и дотации. Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. На эти цели используется до 16,5 процентов всех расходов бюджета центрального правительства. Финансовая помощь оказывается в виде 160 целевых трансфертов. Кроме того, большие ресурсы выделяются для финансирования проектов на конкурсной основе.

         В США нижестоящим бюджетам  представляется как целевая, так  и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной (нецелевой) финансовой помощи является программа межбюджетного выравнивания доходов, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал.

     В Канаде используется децентрализованная модель межбюджетных отношений /34, с.33/. Она характеризуется, прежде всего, относительно высокой долей региональных и местных налогов в консолидированном бюджете страны, а также наличием у властей штатов и муниципалитетов полномочий вводить собственные налоги. Причём перечень  налогов на федеральном уровне не определяется. Регулирующих налогов в Канаде нет.  Это означает, что субнациональные власти проводят полностью самостоятельную налоговую политику. Так же, как и в Канаде, в нашей стране органы власти на местах должны обладать некоторой налоговой инициативой, чтобы иметь возможность в большей степени, чем теперь, влиять на сбалансированность территориальных бюджетов и сокращение бюджетной асимметрии, что также позволит повысить их ответственность за это. В частности, было бы целесообразным при единой ставке налога на доходы физических лиц 13% дать право законодательным органам власти субъектов РФ устанавливать налоговую надбавку в этой ставке, например, 3 процентных пункта (сохранив на данном этапе «плоскую шкалу» налогообложения) и самостоятельно определять категорию налогоплательщиков, которым данная надбавка не должна восприниматься болезненно, с возможностью делегировать такое право представительным органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Для этой же категории граждан можно было бы принять аналогичный в принципе подход по установлению надбавки к ставкам налога на землю и налога на имущество физических лиц, стоимость которого превышает определённый уровень. Такой подход позволит реализовать в некоторой степени присущую налогу на доходы физических лиц наряду с фискальной выравнивающую функцию (сокращение различий в доходах населения).

       В РФ у местных органов власти нет таких полномочий по вводу собственных налогов, что поддерживает существование такой проблемы как нехватка денежных средств у местных властей, и как следствие этого – недофинансирование широкого спектра расходных статей (образование, здравоохранение, ЖКХ и др.).

       В консолидированном бюджете Канады доля налоговых доходов федерального правительства составляет 48,2 процентов; в бюджетах провинций—43,3 процентов; муниципалитетов — 8,5 процентов; а с учетом финансовой помощи, соответственно, 42,7; 46,1; 11,2 процентов. Однако в бюджетах конкретных  провинций страны федеральная финансовая помощь колеблется от 14 до 42 процентов. Доходы двух северных федеральных территорий (земель) почти полностью формируются за счет помощи из бюджета центрального правительства,

       Модель  бюджетного федерализма, используемую в Германии, можно охарактеризовать как смешанную. В состав этого  федеративного государства входят 16 земель. Их законодательные и исполнительные органы образуют второй уровень государственной  власти и, соответственно, второй уровень бюджетной системы. Третий уровень бюджетной системы представлен местными органами власти.

       В Германии основной акцент делается на бюджетное выравнивание. Принципы бюджетного выравнивания основываются на распределении общественных функций и задач по уровням федеративного государства, в числе которых оборона страны, инвестиции с ярко выраженным внешним эффектом (например, транспортное сообщение), местные общественные потребности (например, уборка улиц) и др., которые подлежат распределению.

       Федеральные, региональные и местные налоговые доходы составляют, соответственно, 73,0; 21,0; 6,0 процентов совокупных доходов консолидированного бюджета страны, а с учетом финансовой помощи — 60,0; 23,0; 17,0 процентов.

       Перечень  всех налогов, которые могут вводиться на территории страны, определен в Конституции Германии. Все налоги Федеративной Республики Германии можно разделить на 2 группы: 1) налоги, закрепленные за определенным уровнем и поступающие туда в полном объеме, - собственные; 2) налоги, распределяемые на долевой основе между уровнями бюджетной системы, - общие налоги.

     Доля налога на доходы физических лиц в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета Германии 33%, а в России – 10,6%. Что же касается предложения о зачислении данного налога в местные бюджеты по месту жительства налогоплательщиков, то его реализация требует проработки вопроса о мерах, обеспечивающих в этих условиях полноту и своевременность исчисления и уплаты налога при соблюдении рационального соотношения ожидаемых результатов и затрат на его администрирование, которые могут в таком случае существенно возрасти. Последнее зависит и от уровня доходов граждан, его уплачивающих. Нельзя не учитывать, что в развитых странах, где уровень доходов населения существенно выше, этот  налог занимает ведущее место в их бюджетной системе. По-видимому, реализация указанной выше позиции была бы целесообразна тогда, когда доходы граждан России приблизятся к уровню их в странах с развитой экономикой. Безусловно, появиться и возможность реализовать важный принцип: каждый гражданин должен участвовать через такой налог и в формировании центрального бюджета страны.