Понятие бюджетного федерализма

       Предоставление  органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления реальных расходных полномочий, соответствующих задачам их деятельности, сбалансированных с финансовыми ресурсами — ключевая задача межбюджетных отношений.

       Благодаря принятию законов № 95-ФЗ, № 120-ФЗ и № 199-ФЗ на основе единых принципов были разграничены расходные полномочия между органами власти разных уровней, обеспечена самостоятельность органов власти любого уровня в управлении расходами соответствующих бюджетов, ликвидированы «не финансируемые федеральные мандаты»/27.с.54/ (теперь предусматривается финансовое обеспечение передаваемых полномочий), законодательно закреплен механизм изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

       Законодательно  в РФ сформирован такой механизм принятия обязательств, когда только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходными источниками.

       Общий принцип, установленный Федеральным  законом от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ, заключается в следующем: тот уровень власти, который устанавливает расходное полномочие (определяет его объем), должен обеспечивать его исполнение. Произошло слияние двух понятий «расходное полномочие» и «исполнение расходного обязательства. Согласно теории государственных финансов и финансового федерализма, функции закрепляются за государством, а в рамках этих функций происходит разграничение полномочий в целях эффективного функционирования с учетом территориальных особенностей. Исполнение же расходного обязательства возможно несколькими способами: органом власти, за которым закреплено расходное полномочие, путем финансирования за счет налоговых и неналоговых доходов, финансовой помощи, заимствований; вышестоящим органом власти путем передачи своего расходного обязательства для исполнения нижестоящему уровню с передачей необходимых денежных  средств, либо участия в софинансировании.

       Основной  целью введения института расходных  обязательств является устранение не обеспеченного соответствующим финансированием делегирования полномочий одних уровней власти другим. Здесь необходимо отметить, что в федеративном государстве практически невозможно принятие закона (федерального, регионального), не влияющего на региональные (муниципальные) органы власти. В подавляющем большинстве случаев его исполнение приводит к расходам указанных бюджетов и не компенсируется вышестоящим правительством. В связи с этим необходимо разработать механизм, который бы не допускал подобного на стадии подготовки законопроектов, либо предусматривал компенсации на эти цели из вышестоящего бюджета.

       Необходимо  отличать сущность разграничения полномочий от наделения нижестоящего уровня полномочием вышестоящего. Разграничение - это фундаментальный инструмент, который носит постоянный характер. Наделение же полномочием возможно только после разграничения и имеет временный характер.

       Поэтому следует разделять полномочия субъектов  РФ и муниципальных образований  на:  законодательно закрепленные и  переданные временно. Только передаваемые временно полномочия, по нашему мнению, можно относить к «федеральным мандатам». Как следствие, закрепленные полномочия должны финансироваться за счет собственных доходных источников, а финансирование делегируемых полномочий должно предусматриваться в том бюджете, из которого передаются расходы.

       В результате перераспределения расходных  полномочий между органами власти всех уровней новыми для субъектов РФ являются переданные с федерального и местного уровней полномочия по:

• предоставлению и финансовому обеспечению пособий гражданам, имеющим детей;
• установлению и финансовому обеспечению льгот ветеранам труда и труженикам тыла;
• возмещению льгот по оплате проезда на внутригородском, пригородном, внутрирегиональном транспорте и иных льгот, установленных федеральными законами;
• предоставлению и финансовому обеспечению льгот по проезду в междугородном транспорте для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении;
• предоставлению начального и среднего профессионального образования;
• финансовому обеспечению основных функций по противопожарной безопасности (за исключением ликвидации особо сложных  пожаров и мер по первичной пожарной безопасности);
• финансовой поддержке сельскохозяйственного производства;
• предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление учебного процесса (включая выплату заработной платы) в общеобразовательных школах;
• финансовому обеспечению школ-интернатов, домов ребенка, детских домов
• финансовому обеспечению платежей за неработающее население в систему обязательного медицинского страхования;
• социальной защите граждан, пострадавших от политических репрессий;
• предоставлению высшего профессионального образования;
• финансовому обеспечению социальной поддержки населения;
• финансовому обеспечению социального обслуживания населения.

         Итогом изменения финансируемых расходных обязательств бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ явилось незначительное увеличение обязательств федерального бюджета и существенное перераспределение обязательств с местного уровня на региональный. Местные бюджеты суммарно сократили свои обязательства более чем на 320 млрд. руб., или на четверть от существовавшего уровня. С другой стороны, резко увеличился объем расходных обязательств, закрепленных за региональным уровнем власти (более чем на 300 млрд. руб.), а также субъекты РФ дополнительно передали в местные бюджеты субвенций более чем на 245 млрд. руб. (на организацию учебного процесса, оказание адресных жилищных субсидий населению и т.п.)

       Сформированная  система призвана обеспечить самостоятельность каждому уровню власти в определении обязательств по собственным предметам ведения и защищает бюджеты от образования «необеспеченных мандатов», а также устанавливает принципиальные схемы разграничения расходных обязательств (приложение Е).

       Представленное  на схеме нормативно - правовое регулирование разграничения расходных полномочий осуществляется на основе системы, содержащей регулирование каждым уровнем публичной власти соответствующих расходных полномочий; рамочное регулирование федеральными законами полномочий субъектов РФ и муниципальных образований; регулирование делегирования полномочий РФ федеральными законами или законами субъектов РФ в случае передачи органам местного самоуправления их собственных полномочий.

       Основным  условием исполнения собственных полномочий региональных и местных властей является закрепленная в федеральном законодательстве автономия в осуществлении расходов на субфедеральном уровне: «не допускается включение в федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации» /28/, «федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов» /29/, «расходные обязательства субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (по вопросам, отнесенным к их ведению) устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления самостоятельно» /30/ .

       Разграничение расходных полномочий на основе представленной схемы приводит к:

• возможности обеспечения самостоятельности бюджетов каждого уровня;
• исключению дублирования одних и тех же расходных полномочий различными уровнями публичной власти;
• экономической целесообразности закрепления расходных полномочий за определённым уровнем власти;
• прозрачности межбюджетных отношений;
• наделению субфедерального уровня отдельными государственными полномочиями при условии их финансового обеспечения;
• минимизации «необеспеченных мандатов».

       В 2005 г. такие расходные полномочия, как обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России», оплата ЖКУ отдельным категориям граждан и государственная регистрация актов гражданского состояния переданы федеральным центром на уровень субъектов РФ с полным финансирование через Федеральный фонд компенсаций, объем которого в том году составил 35,8 млрд. руб. (Приложение Ж). При этом, в 2005г. органы исполнительной власти субъектов РФ допустили образование кредиторской задолженности по указанным полномочиям на уровне 5,5 млрд. руб., при общем объеме кредиторской задолженности консолидированных бюджетов РФ в объеме 80,5 млрд. руб.

       Как видно из приведенных в таблице данных, объем Федерального фонда компенсаций в 2006 г. составил 74,2 млрд. руб. При этом перечень федеральных полномочий, делегируемых на региональный уровень, расширен с 3 до 15. В 2007 и 2008 гг. Федеральный фонд компенсаций составляет, соответственно, 153,1 и 163,7 млрд. руб. а количество передаваемых полномочий увеличилось на 18. По итогам исполнения за 9 месяцев 2007 г. при существенном росте количества делегированных полномочий общий объем кредиторской задолженности значительно снизился и составил 49,3 млрд. руб., а кредиторская задолженность по передаваемым полномочиям (по которым имеются данные в месячной отчетности) составляет 321,3 млн. руб. Наличие кредиторской задолженности по таким видам расходов является одной из основных проблем в реализации делегируемых полномочий. Требуют анализа сведения о достоверности указанной субъектами РФ кредиторской задолженности и причины ее возникновения. Наличие неиспользованного резерва (по отдельным видам) и одновременно кредиторской задолженности свидетельствует об отсутствии жестких требований по использованию средств из Федерального фонда компенсаций.

       Тенденция роста количества передаваемых органам  исполнительной власти субъектов РФ надзорных и контрольных полномочий федеральных органов исполнительной власти, в отсутствие закрепленного перечня исключительных (не подлежащих передаче) полномочий, вызывает обеспокоенность /31,с. 11/. Данный перечень необходим для исключения возможности передачи контрольных полномочий и надзорных функций, обеспечивающих единство экономического пространства, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности  перемещения товаров, работ, услуг и т. д.

       Существуют  проблемы ответственности субъекта РФ за исполнение переданных ему полномочий, а также отсутствия порядка изъятия данных полномочий. Необходимо отметить, что не по всем государственным функциям, осуществляемым территориальными подразделениями федеральных органов власти, существуют регламенты по их исполнению и при их передаче возникает проблема определения передаваемых функций.

       Кроме того, существующая система финансирования делегируемых полномочий за счет субвенций  из федерального бюджета вызывает дискуссии, так как увеличиваются взаимные финансовые потоки между субъектами и федеральным центром, что, по нашему мнению, не эффективно. В некоторых случаях объемы предоставляемых субвенций не покрывают потребностей и являются недостаточными для финансирования необходимых мероприятий в полном объеме, что приводит к отвлечению собственных ресурсов бюджетов субъектов Российской Федерации.

       Учитывая  изложенное, в целях совершенствования  практики передачи полномочий органам  власти субъектов РФ считается целесообразным:

• федеральным органам исполнительной власти продолжить мониторинг исполнения собственных и делегируемых полномочий РФ, предусмотрев ответственность за ненадлежащее исполнение государственных функций;
• выявить конкретные причины, препятствующие достижению необходимой эффективности по передаваемым полномочиям;
• разработать методику отзыва делегированных полномочий при их ненадлежащем исполнении, а также критерии, по которым определяется эффективность осуществляемых функций;
• продолжить работу по уточнению перечня собственных и передаваемых полномочий;
• разработать концепцию передачи «федеральных полномочий», в том числе перечень исключительных полномочий федеральных органов власти;
• использовать мировой опыт по наделению субфедеральных властей государственными функциями, в части обеспечения доступности услуг для населения, что достигается консолидацией предоставления государственных и муниципальных услуг на территории субъекта 
  Российской Федерации в специализированных многофункциональных центрах;
• принять меры по анализу достоверности образовавшейся кредиторской задолженности по делегируемым полномочиям и выработать меры по предотвращению ее образования;
• предусмотреть резерв по каждому виду предоставляемых субвенции.