Бюджетно-налоговые  отношения между федеральными, региональными  и местными органами власти в России, как федеративном государстве, должны строиться на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения — отношения по поводу распределения полномочий, расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим /10,с.24/. С другой же стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.

       Таким образом, суть бюджетного федерализма  проявляется через эффективную  систему межбюджетных отношений. В  свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы /11, с.138/. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», но не отождествлять их, как это делает ряд учёных, полагая, что в федеративном государстве их содержательный смысл автоматически одинаков.

       Можно с сожалением констатировать, что  целостной концепции бюджетного федерализма в России до сих пор  нет, хотя некоторые общие принципы и механизмы организации и  регулирования межбюджетных отношений широко обсуждаются. Поэтому для России необходимым является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что вся система бюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и его граждан. Компромисс этих интересов лежит в плоскости реализации принципов бюджетного федерализма.

       1.2 Принципы бюджетного федерализма

       Бюджетный федерализм, являющийся частным случаем  общего понятия федерализма, кроме  того, представляет собой также высшую ступень развития межбюджетных отношений. Соответственно принципами бюджетного федерализма являются как принципы федерализма, закрепленные в Конституции РФ, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ.

       Некоторые авторы рассматривают бюджетный  федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая  и в этом вопросе многообразие позиций.

       Так, по мнению Игудина А.Г. сущность бюджетного федерализма раскрывается через  следующие четыре основных принципа:

• сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории;
• активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой   политики   государства,   включая   межбюджетные   отношения /12, с.6-9/.

       По  мнению Поляка Г.Б., бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

• обеспечение   соответствующих   органов   власти    необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
• обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
• наличие единых   для   каждого   звена бюджетной   системы формализованных, прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
• самостоятельность  и   равноправие   каждого   бюджета,   входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе в определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти и т.д. /13, с.25/

       Сравнивая подходы к характеристике бюджетного федерализма различными авторами, можно  согласиться с позицией Пономаренко  Е.В., разделяющей соответствующие ему принципы на две части:

• организационно-политические инструменты формирования федеративных отношений, к которым относятся равноправие субъектов, законодательное разграничение прав и ответственности между федеральным и региональным уровнями, сочетание централизма и децентрализма в управлении;
• финансово-экономические инструменты, которые проявляются в самостоятельности бюджетов, экономической самодостаточности, в обеспечении доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальном и горизонтальном выравнивании /14, с.55/.

       Первая  группа принципов характеризует  правовой статус субъектов бюджетных  правоотношений, объем их компетенции, состав бюджетной системы и соответствует  принципам организации межбюджетных отношений; вторая группа обеспечивает экономическую составляющую бюджетных правоотношений и может быть названа принципами их регулирования.

       Очевидно, что мнения авторов на содержание принципов бюджетного федерализма  в целом совпадают.

       Для построения системы бюджетного федерализма  необходимо наличие не менее трех уровней бюджетной системы. Помимо федерального, регионального и местного уровней могут быть два и более уровней местных бюджетов. Чрезвычайно важно сочетание интересов бюджетов всех уровней. Объективную основу этого дает то, что конечная цель органов власти любого уровня должна сводиться к интересам населения. Весьма существенны такие факторы, как равноправие субъектов Федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром и законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления. При разграничении доходных и расходных полномочий важно сочетать принципы централизма и децентрализма. Это обеспечивает соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления различных уровней их полномочиям и выполняемым функциям. Очень значим принцип высокой степени самостоятельности бюджетов, при этом необходимо активное участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения. Наконец, чрезвычайно важен принцип единства бюджетной системы.

       Многообразие  принципов бюджетного федерализма  может быть сведено к трем ключевым:

• единство бюджетной системы;
• самостоятельность бюджетов;
• равенство бюджетных прав.

       Принцип единства бюджетной системы по отношению к самим организационным формам бюджетов реализуется как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Практическое применение этого принципа заключается в использовании единой бюджетной классификации РФ, единстве форм бюджетной документации, предоставлении необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджетной системы на другой для обеспечения единых принципов организации и согласованных процедур бюджетного процесса по всем  уровням бюджетной системы.

       Реализуется это единство через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством  использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных  фондов, их частичного перераспределения /15, с.76/. Это осуществляется посредством установления нормативов отчислений в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также предоставления финансовой помощи в различных формах (субвенций, дотаций, субсидий) из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

       Таким образом, единство бюджетной системы  РФ не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное  звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты со своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние в Федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней (федерального и регионального) могут передаваться им дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

       Принцип самостоятельности бюджетов означает:

• право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
• право государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

       Исходным  условием обеспечения принципа самостоятельности  бюджетов является разграничение бюджетных полномочий между органами власти различных уровней /16, с.98/. Это означает законодательное разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также ответственности за  реализацию этих полномочий.

       Принцип равенства бюджетных прав означает, что для всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые для всех и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.

       Равенство бюджетных прав означает также применение единых формализованных методов  распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам на базе единых социальных стандартов для граждан  единой страны, обеспечивающих им равные гарантии в потреблении государственных услуг. 

       Таким образом, на основании вышеизложенного, можно сделать вывод, что бюджетный федерализм, будучи формой организации межбюджетных отношений, должен базироваться на трех основополагающих принципах:

• на четком разграничении бюджетных полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти и ответственности за их реализацию;
• на наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;
• на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с помощью различных инструментов.

       Названные базовые принципы межбюджетных отношений  должны быть дополнены следующими:

• применение в бюджетном регулировании единой методологии, критериев и факторов, учитывающих индивидуальные или групповые особенности субъектов РФ и входящих в их состав муниципальных образований;
• компенсация нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае уменьшения их доходов или увеличения их расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти;
• взаимная ответственность органов власти каждого уровня бюджетной системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям.

       2 Разграничение полномочий как исходный пункт становления бюджетного федерализма в РФ

       2.1 Становление и  развитие бюджетного федерализма в России

       Бюджетная система Российской федерации формировалась практически «на ходу» путем трансформации прежней советской централизованной системы, доставшейся Российской Федерации как правопреемнику СССР. Естественно, это не могло не отразиться на процессах становления и дальнейшего развития межбюджетных отношений. С принятием в октябре 1991 г. Федерального закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» практически разрушились бюджетные отношения, сложившиеся во времена плановой экономики, и с нуля началось формирование новых.