Понятие бюджетного федерализма

       Рассматривая  процесс формирования российской модели бюджетного федерализма, можно выделить конкретные его этапы. На наш взгляд, следует выделить, по крайней мере четыре этапа становления бюджетного федерализма в рыночной  России:

• этап «стихийности» (1991 - 1993 гг.);
• этап «коренных трансформаций» (1994- 1998 гг.);
• этап «концептуального» реформирования (1999- 2001 гг.);
• этап «программной» реализации основ «федерализма, сохраняющего рынок», и  полноценных межбюджетных отношений (2002 г.).

       На  первом этапе практически сохранялась система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Она основывалась на жесткой централизации финансовых потоков в стране, где региональные и местные бюджеты по существу являлись дополнением (продолжением) федерального (республиканского) бюджета. В этот период осуществлялась стихийная децентрализация бюджетной системы государства: ряд расходных полномочий передавался с федерального уровня государственной власти на региональный. Межбюджетные отношения строились на основе индивидуальных (двухсторонних) бюджетных соглашений субъектов Федерации с Правительством РФ /17. с.7/. Всеобщий характер этих договорных отношений был вызван проблемами в правовом пространстве регулирования федеративных отношений. Кроме федеративных договоров подписывались различного рода соглашения, как правило, касающиеся финансово-бюджетной сферы межбюджетных отношений. Развитие договорных отношений с субъектами Федерации привело к усилению асимметрии бюджетного устройства. Эти двухсторонние соглашения сужали сферу федерального законодательства и подрывали конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами. Согласно статистике, доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета резко возросла, но при этом на субнациональные бюджеты были возложены расходы, которые ранее финансировались из российского и даже союзного бюджета. Так, наряду с особым бюджетным статусом трех республик (Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия)) ряд субъектов Федерации заполучил особые договорные бюджетные отношения с федеральным Центром. Как следствие, доля консолидированных бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны выросла к 1993 г. с 44,0 процентов до 58,0 процентов, а по расходам - с 34,0 процентов до 40,3 процентов /18, с.435/.

       Принятые  в этот период законы («Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ», «Об основах налоговой системы в РФ»), основополагающие для новой бюджетной системы, до конца не исполнялись, а её развитие происходило в основном под воздействием политических факторов, а также индивидуальных согласований между центром и регионами.

       На  втором этапе - «коренных трансформаций» межбюджетных отношений - произошли существенные изменения: были созданы основы для формирования национальной модели бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. В 1994 г. была проведена реформа межбюджетных отношений, суть которой состояла:

• в унификации системы разделения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы;
• во введении единых нормативов отчислений от основных налогов в бюджеты субъектов Федерации;
• в создании Фонда финансовой помощи субъектам Федерации — регионам (ФФПР), средства, которого в виде трансфертов впервые начали распределяться на основе формализованных процедур (формулы);
• в расширении налоговых полномочий региональных и местных властей.

       Созданная система межбюджетных отношений в России по внешним признакам бюджетного устройства соответствовала федеративному государству, но, по сути, реформа межбюджетных отношений не коснулась бюджетных взаимоотношений регионального и местного уровней власти. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с муниципальными образованиями на прежних советских принципах межбюджетных отношений: составлять, утверждать и финансировать сметы муниципалитетов /17, с.8/. Поэтому реформа межбюджетных отношений 1994 г. оказалась половинчатой, а незавершенность процесса реформирования стала одной из причин обострения кризиса региональных финансов в 1996-1998 гг. В стране приобрели массовый характер случаи не денежного исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. Значительно возросли долги и дефицит региональных и местных бюджетов. Существенно обострилась проблема не финансируемых федеральных мандатов.

       Созданная в результате этой реформы система  межбюджетных отношений в значительно  большей степени соответствовала  общепризнанным принципам бюджетного федерализма /19, с.31/. Данная система опиралась главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете, оставаясь внутренне противоречивой и потенциально неустойчивой /20, с.5/ . Тем не менее, по мнению российских аналитиков, это был не более чем «экспериментальный» бюджетный федерализм, не имевший целостной правовой базы и практически не затрагивающий основы любой бюджетной системы - местных властей.

       Несмотря  на определённый прогресс, достигнутый  в первой половине 1990-х г.г. система  межбюджетных отношений, сложившаяся во многом стихийно, в 1996-98 гг. обострился кризис межбюджетных отношений и региональных финансов, усилился субъективизм в распределении финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, приобрели массовый характер ненадёжное исполнение бюджетов, резко выросли долги региональных и местных бюджетов.

       Третий  этап реформирования межбюджетных отношений по праву считается «концептуальным». На этом этапе:

• реализована, принятая в 1998г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.»;
• внедрена новая, более объективная и прозрачная методика распределения средств (трансфертов) из ФФПР;
• приостановлена тенденция индивидуализации налогово-бюджетных отношений между Центром и регионами;
• создана рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений – организационный механизм выработки и реализации мер;
• проведена инвентаризация расходных полномочий властей  всех уровней, федеральных (финансируемых и не финансируемых) мандатов;
• разработаны методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений для регионального уровня;
• введены Бюджетный и Налоговый кодексы страны /20. с.6/.

       И, как следствие перечисленного - некоторое повышение объективности и прозрачности деятельности федерального и регионального уровней бюджетной системы, стабилизация региональных финансов.

       Конец 90-х годов стал переломным в  процессе становления в России реального бюджетного федерализма. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года № 862, определила, исходя из реалий конца 90-х годов, основные направления создания в России работоспособной системы бюджетного федерализма. Её суть - создание бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации с системой стимулов, побуждающей региональные власти проводить взвешенную и ответственную бюджетную политику при одновременном соблюдении на всей территории страны предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством социальных гарантий /21/.

       Четвертый этап реформирования межбюджетных отношений ориентирован на завершение построения российской модели бюджетного федерализма на основе базовых основ «федерализма, сохраняющего рынок». Согласно, принятой в августе 2001г. «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», поставлена достаточно амбициозная цель.

       «Программа  развития бюджетного федерализма в  Российской Федерации на период до 2005 года» была одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584. Задачи, поставленные в Программе, можно условно разделить на 5 частей, хотя важно отметить, что ни одно из указанных положений не принесёт указанного результата без комплексного выполнения предусмотренных программой мер. Проблемы бюджетной политики имеют сложный состав и находятся в глубокой взаимосвязи со всем спектром финансово-экономических, социальных и политических составляющих жизни страны.

       В соответствии с Программой, развитие бюджетного федерализма должно было проводиться по разным, но в то же время взаимосвязанным направлениям:

       1. Упорядочение бюджетного устройства.

       2. Разграничение расходных полномочий.

       3. Разграничение налоговых полномочий  и доходных источников.

       4. Бюджетное выравнивание.

       5. Управление региональными финансами.

       Упорядочение  бюджетного устройства предусматривает  в первую очередь формирование такой  системы распределения прав, ресурсов и обязанностей на основе территориального деления, которая позволила бы реализовать право населения на местное самоуправление и одновременно обеспечить выполнение обязательств властей перед населением на минимальном уровне потребностей вне зависимости от территории проживания (экономическая эффективность и социальная справедливость).

       Одним из главных достоинств Программы является то, что реформирование бюджетной системы планировалось проводить на основе реальных тенденций /22/, наблюдаемых сегодня в области общественных финансов, а не только чисто теоретических позиций, что даёт надежду на её действительную эффективность и востребованность.

         Впервые Правительством Российской Федерации одобрен столь масштабный комплексный план мероприятий, которым определяются перспективы основных направлений совершенствования всей совокупности общественных финансов и, в том числе, межбюджетных отношений.

       2.2 Разграничение полномочий между уровнями государственной власти РФ

       Корректировка федерального и регионального законодательства с целью приведения его в соответствие с новыми принципами федеративных отношений и местного самоуправления привела к существенному перераспределению расходных полномочий и доходных источников между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ /23, с.41/. Данное положение содержит в себе существенные новации для процесса формирования бюджетов субъектов РФ.

       Изменения в разграничении предметов ведения  базируются на следующих основных принципах:

• субсидиарности (максимальной близости органов власти к потребителям соответствующих услуг);
• территориальном соответствии (максимальном совпадении территориальной юрисдикции органа власти и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
• эффекте территориальной дифференциации (чем выше региональные (местные) различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться).

       При определении степени децентрализации  предоставления каждой конкретной государственной  функции необходимо ответить на следующие вопросы:

1. какой уровень власти осуществляет нормативно-правовое регулирование соответствующей функции, в том числе, определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;
2. какой уровень власти осуществляет  регламентацию, ранее установленных требований;
3. какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для предоставления услуги или исполнения государственной функции;
4. какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечивает выплату социальных пособий и т.д. за счет собственных средств или за счет трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти.

       В отношении некоторых государственных функций все эти виды полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики (закрепление за федеральным уровнем власти).

       В других случаях, выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение – за региональными или местными уровнями власти /24, с.92/. Например, в РФ размер детских пособий устанавливается федеральным законом, средства на исполнение этого закона передаются в регионы из федерального бюджета, однако непосредственная выплата населению пособий организуется силами региональных и местных администраций. Нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение данной функции централизовано, а исполнение ее передано на места (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).

       Существуют  государственные функции, нормативно-правовое регулирование, которых осуществляет центральная власть, а финансовое обеспечение и исполнение возлагается на региональные (местные) органы власти. Примером из практики Российской Федерации может служить социальная защита работников бюджетных учреждений. Среди нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне и направленных на защиту этой категорий граждан, можно упомянуть Постановление Правительства РФ от 14 октября 1992 г. N 785  «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки», различные отраслевые законы, устанавливающие льготы для представителей отдельных профессий (военнослужащих, работников прокуратуры, налоговых, таможенных органов, судей и т.д.)