Понятие бюджетного федерализма

       При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все четыре вида государственных полномочий, а именно, полномочия по нормативно-правовому регулированию, регламентации, финансовому обеспечению и исполнению, оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти. В этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют. Федеральный (центральный) уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в сфере региональных функций, регионы не  вмешиваются в исполнение местных функций.

       Российское  законодательство столь противоречиво, что определить, какой уровень  власти за какую функцию отвечает, достаточно сложно, так как разграничение  проводится по критерию собственности, а не по функциональному принципу.

       В Программе развития бюджетного федерализма  в Российской Федерации на период до 2005г. предлагалась общая схема разграничения основных расходных полномочий в сфере образования между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которую предполагалось реализовать к 2005 г. Фрагмент этой схемы в приведен в таблице 1 (приложение Б).

       В таблице 2 (Приложение В) приведен фрагмент общей схемы разграничения функций между уровнями власти в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г. Следует помнить, что приведенный фрагмент общей схемы отражает не реально существующее, а желаемое (планируемое) разграничение полномочий, которое от реально существующего отличается сокращением сфер совместной ответственности за финансирование соответствующих услуг, ослаблением регламентации бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, и другими особенностями.

       Итак, из 119 функций, упомянутых в общей схеме, федеральный уровень власти участвует в нормативно-правовом регулировании 97. Существует, таким образом,  всего 22 функции, в отношении которых право принятия правил и стандартов федеральный уровень власти готов предоставить нижестоящим уровням власти (к числу таких функций относятся, например, поддержка средств массовой информации региональных и местных органов власти, содержание объектов и проведение мероприятий регионального и местного значения, функционирование органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления и ряд других функций). При этом федеральный уровень власти участвует в предоставлении финансового обеспечения значительно меньшего числа функций, по сравнению с теми, в отношении которых он участвует в нормативно-правовом регулировании (76 против 97), а число функций, в непосредственном исполнении которых он  задействован, еще меньше (70). Для региональных и местных властей картина прямо противоположная: они мало участвуют в нормативно-правовом регулировании, но их  влияние нарастает на стадиях финансового обеспечения и исполнения.

       На  сегодняшний день, именно сокращение сфер ответственности за финансирование тех или иных полномочий является важной проблемой в сфере разграничения  полномочий. Бюджеты субъектов Федерации  и местные бюджеты аккумулируют малую часть налоговых и неналоговых доходов бюджетной системы РФ, в то время как обязанности по финансированию и исполнению большого количества полномочий требует от них огромных затрат. Как следствие этого, органы власти субъектов РФ и местные органы самоуправления не могут в полной мере оказывать те или иные услуги на должном уровне. Ярким примером  последствия безответственности властей  является трагедия в Беляевской средней школе, произошедшая осенью 2008 года. Из-за нехватки денежных средств на содержание учебного заведения, долгое время не производился ремонт здания, вследствие чего произошло обрушение и погибли невинных дети.

       Анализ  действующего  разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы  в Российской Федерации показывает, что предметы ведения между уровнями власти разграничены нечетко, а также что фактическое исполнение функций не соответствует  закрепленному в Конституции Российской Федерации и в действующем законодательстве.

       Необходимость обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ в рамках осуществления разграничения расходных полномочий потребовала адекватного разграничения доходных источников между органами государственной власти и местного самоуправления.

       С точки зрения разграничения доходных источников между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в связи с изменением разграничения расходных полномочий наиболее последовательной мерой в период реформы федеративных отношений и местного самоуправления стало закрепление в Бюджетном кодексе РФ на долговременной основе налоговых и неналоговых доходов за бюджетами субъектов РФ /23, с.42/. Данное положение позволило применить на практике тезис «один налог - один бюджет» в связи с закреплением поступлений федеральных, региональных и местных налогов за бюджетами соответствующих уровней, что в определенной степени стимулирует региональные органы власти к наращиванию налоговой базы.

       После уточнения основ разграничения  доходов между бюджетами разных уровней наблюдается высокая  степень централизации средств в федеральном бюджете. Так, федеральный бюджет концентрирует больше половины доходов, поступающих в бюджетную систему страны. В свою очередь бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты аккумулируют меньше половины налоговых и неналоговых доходов бюджетной системы Российской Федерации.

       В условиях, когда значительно увеличены  расходные полномочия органов государственной  власти субъектов РФ и централизации  большей части налоговых и  неналоговых доходов бюджетов всех уровней на федеральном уровне, объем финансовой помощи бюджетам субъектов РФ увеличился лишь на 6 процентов.

       Кроме того, по оценкам аудитора Счетной палаты РФ В. Г. Панскова, установленные Бюджетным кодексом РФ долговременные нормативы разграничения налоговых доходов между федеральным и региональным уровнями закрепляют на долгие годы установленную в федеральном бюджете на 2005г. пропорцию — 59 процентов на 41 процентов в пользу федерального бюджета /25, с. 13/.

       Таблица 3 ( приложение Г) содержит информацию по основным налогам Российской Федерации. Как видно из этой таблицы, объемы поступлений от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов распределяются между уровнями власти в пропорции, устанавливаемой федеральным центром. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы, что также затормаживает процесс развития бюджетного федерализма в нашей стране.

       41 процент налоговых доходов субъекта федерации поступает от налогов, долевое распределение которых между уровнями бюджетной системы устанавливается законом о бюджете. Таким образом, при планировании бюджета на следующий финансовый год регионы не могут быть уверены в том, что доходные источники, принесшие в отчетном году 41процент доходов в бюджет, останутся в их распоряжении. Налоги, распределение которых по уровням бюджетной системы закреплено федеральным законодательством, дают 21%  налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты. В отношении этих источников доходов также не может быть уверенности в том, что федеральный центр не решит пересмотреть налоговое законодательство и поменять пропорции, в которых поступления распределяются по уровням бюджетной системы. Даже относительно высокая доля поступлений от налогов, ставку которых устанавливают сами регионы (35 процентов поступлений от налоговых доходов субфедеральных бюджетов), не обеспечивает стабильности налоговых доходов субфедеральных бюджетов, поскольку многие налоги, относящиеся к этой группе, также распределяются между уровнями бюджетной системы в пропорциях, определяемых федеральным законодательством.

       Оценить степень самостоятельности субфедеральных бюджетов можно и на основании доли собственных доходов субфедеральных органов власти в структуре доходов соответствующих бюджетов: чем выше доля собственных доходов в структуре доходов субфедеральных бюджетов, тем выше степень децентрализации.

       Общая структура доходов, представленная в таблице 4 (приложение Д) , свидетельствует о сильной зависимости субфедеральных органов власти от поступлений из федерального бюджета. Собственные доходы субфедеральных органов власти составляют в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации   45 процентов, то есть больше половины их доходов поступает в виде трансфертов и регулирующих налогов. Столь сильная зависимость доходов субфедеральных органов власти от федерального центра свидетельствует о невысокой степени децентрализации доходов.

       Также в настоящее время резко сужен  перечень собственных региональных и местных налогов, что не позволяет  обеспечить «вертикальную» и «горизонтальную» сбалансированность бюджетной системы, что, в свою очередь, противоречит одному из основополагающих принципов бюджетного федерализма. Основные налоговые поступления консолидированных бюджетов субъектов РФ по-прежнему формируются за счет отчислений от федеральных налогов.

       Учитывая  объемы и масштабы проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ, безусловно, актуальным является осуществление систематического анализа и прогнозирования возможных последствий для субъектов РФ и муниципальных образований изменений федерального законодательства, прямо или косвенно влияющих на становление финансово-налоговых отношений на региональном и местном уровнях.

       Бюджетным кодексом РФ к числу основных принципов  организации бюджетной системы  отнесены принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации. Указанные принципы требуют четкого разграничения расходных полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за формирование и исполнение соответствующих бюджетов в рамках законодательно установленной для каждого уровня бюджетной системы доходных источников и расходных обязательств /26. с.120/. Однако, как показывает практика, действующее законодательство не обеспечивает реализации данных принципов, что негативно сказывается на выполнении органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций, ведет к потенциальной несбалансированности бюджетной системы, снижает эффективность использования бюджетных средств и тем самым подрывает предпосылки для устойчивого экономического роста.

       В настоящее время в России сложилась  модель разграничения полномочий между  Федерацией и регионами, при которой  по ряду государственных функций федеральные органы власти осуществляют нормативное правовое регулирование, которое возлагает реализацию самих функций на субъекты Федерации. Такое разделение полномочий приводит не только к снижению ответственности органов государственной власти всех уровней за формирование доходов и расходов бюджета, но и к стремлению необоснованно увеличивать расходы, связанные с исполнением функций, которые финансируются из бюджета другого уровня.

       Модель  федерализма предполагает, что на каждый уровень власти возлагает реализацию только тех нормативно-правовых актов, которые принимаются тем же уровнем власти. В этом случае разграничение полномочий между уровнями власти касается функций органов власти в целом. Например, закрепление за региональным уровнем функций по формированию бюджетов субъектов РФ предполагает, что и нормативное правовое регулирование по этим вопросам закрепляется за региональным уровнем.

       В этой связи первоочередной задачей  оптимального разграничения полномочий по формированию доходов и расходов бюджетов субъектов РФ, по нашему мнению, является четкое закрепление за каждым уровнем власти тех функций полномочия по которым можно возложить на один и тот же уровень власти, что позволит более эффективно осуществить планирование расходов и более эффективно осуществлять расходование бюджетных средств.

       В области формирования доходов бюджетов субъектов РФ, как нам видится, за органами государственной власти субъектов РФ необходимо закрепить полномочия по нормативному правовому регулированию собственных налогов.

       В условиях установления закрытого перечня  региональных налогов и отсутствия у субъектов РФ полной свободы  в определении ставок по ним возможности  регионов по мобилизации собственных доходов весьма ограничены. В этой связи представляется целесообразным предоставить субъектам РФ права устанавливать надбавки к ставкам федеральных налогов в случаях и в пределах, предусматриваемых Налоговым кодексом РФ.

       Привязка  собственных полномочий по осуществлению функций (или расходных полномочий) к собственным доходным полномочиям позволит повысить ответственность органов власти всех уровней за формирование обоснованных бюджетных показателей.

       2.3 Делегирование полномочий между  уровнями  власти  РФ : оценка и совершенствование