Механизм финансирования охраны окружающей среды и пути его совершенствования (на примере Российской Федерации)

       Дальнейшими шагами в развитии законодательства об охране окружающей среды и экологии должна стать разработка Федеральной  целевой программы «Экологическая безопасность в Российской Федерации», проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании». Кроме того, необходимо разработать новую редакцию Закона Российской Федерации «Об охране атмосферного воздуха». Дополнительные задачи законодательного регулирования на перспективу возникают из необходимости доработки и приведения в соответствие с природоохранным законодательством Российской Федерации Федерального закона «Об охране окружающей среды».

       За  последние 15 лет природоресурсное законодательство Российской Федерации прошло важные этапы становления, обновления и совершенствования в соответствии с новыми задачами социально-экономического развития страны. Несмотря на то, что в его различных областях пока имеются противоречия и несогласованность межотраслевых позиций теоретического и практического характера, эти проблемы, тем не менее, преодолимы.

       Несмотря  на различную экономическую, социальную и экологическую значимость различных  видов природных ресурсов, все  они, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому разработка и принятие единого концептуального подхода к системе управления ими в масштабе государства остается одой из важнейших задач на ближайшие годы.

       Разумное  природопользование – шаг к сохранению живого наследия нашей общей планеты. Но действительно участвовать в  этом процессе может только то государство, которое активно занимается сохранением  своей природы, развитием своей  системы рационального природопользования и охраны окружающей среды. Координация деятельности всех ветвей государственной власти для работы в этом направлении является одной из основных задач современного развития общества и Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды готов и впредь вносить свой вклад в развитие и укрепление природоресурсного законодательства нашей общей Родины - России.⁷

• 1.3. Планирование природопользования  и охраны окружающей  среды
  


       Планирование  можно рассматривать как традиционную меру регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

       В общей форме требования к планированию на современном этапе определены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», согласно ст. 17 которого планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.

       Общие нормативные требования к прогнозированию экологической обстановки и программированию в сфере природопользования и охраны окружающей среды, порядок их разработки на современном этапе определены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Под государственным прогнозированием социально-экономического развития понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития – это комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

       Разработка  государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

       Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

       Прогнозы  на долгосрочную перспективу, разрабатываемые  раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.

       Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается  на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. В послании Президента России, с которым он впервые обращается к Федеральному Собранию после вступления в должность, должен содержаться специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Исходя из положений этого послания, Правительство разрабатывает программу социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Наряду с экологической политикой эта программа отражает оценку итогов социально-экономического развития России за предыдущий период и характеристику состояния экономики, концепцию программы социально-экономического развития, институциональные преобразования, инвестиционную и структурную политику, аграрную политику, социальную политику и др.

       Данные  прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу и прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу подлежат опубликованию.

       Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается  ежегодно. В ежегодном же послании Президента России к Федеральному Собранию должен содержаться раздел о выполнении программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу с уточнением ее задач на предстоящий год.

       В соответствии с Законом, одновременно с представлением проекта федерального бюджета, Правительство России представляет Государственной Думе документы, касающиеся итогов социально-экономического развития России за прошедший период текущего года, прогноз социально-экономического развития на предстоящий год, перечень основных социально-экономических проблем, на решение которых будет направлена политика Правительства в предстоящем году, перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета.

       Представление этих документов вместе с бюджетом важно для комплексного обсуждения бюджета и принятия Думой решения по нему в контексте общих проблем социально-экономического развития и деятельности Правительства. Государственная Дума имеет, таким образом, возможность осуществлять своеобразный контроль за деятельностью Правительства.

       К сожалению, из Федерального закона «О государственном прогнозировании  и программах социально-экономического развития Российской Федерации» не видно, как соотносятся между собой  государственные прогнозы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Принципиальным является также вопрос о юридической силе программ социально-экономического развития для предприятий и предпринимателей негосударственного сектора экономики. Ответа на него в этом Законе нет.

       Конкретные  требования по планированию использования  и охраны природных ресурсов устанавливаются  в соответствующих природоресурсных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76) и государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77). Разрабатываются схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод. Они содержат систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов. Обязанности по разработке схем возложены на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.

       Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также водохозяйственные балансы, данные государственного водного кадастра служат основой государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Государственные программы - федеральные, бассейновые и территориальные - разрабатываются для планирования и осуществления рационального использования, восстановления и охраны водных объектов.

       Федеральные государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов разрабатываются и реализуются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием органов исполнительной власти субъектов РФ и с учетом предложений специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, других государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов, общественных объединений в порядке, установленном законодательством России. Территориальные программы разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов РФ. Финансирование государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

       Согласно  Федеральному закону «О животном мире» (ст. 18) планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусматривается в форме государственных программ. Закон требует, чтобы такие программы, разрабатываемые на федеральном, территориальном и местном уровнях, содержали конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания. При этом мероприятия по охране отдельных объектов животного мира не должны наносить ущерба другим объектам животного мира и окружающей природной среде.

       Разрабатываются программы по охране объектов животного мира и среды их обитания специально уполномоченными органами по охране и использованию объектов животного мира. Федеральные программы утверждаются Правительством России. Порядок разработки и реализации территориальных и местных программ определяется нормативными правовыми актами субъектов РФ.

       Планирование  использования и охраны земельных  и лесных ресурсов осуществляется в  форме проектов земле- и лесоустройства.

       Земле- и лесоустройство, как инструменты  планирования, представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.

       Землеустройство, в частности, предусматривает:

• разработку прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства;
• составление проектов образований новых и упорядочения существующих землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель, отвод земельных участков , подготовку документов, удостоверяющих право владения и пользования землей;
• разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель;
• разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от эрозии, селей, оползней, подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель;
• обоснование размещения и установление границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами;
• проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ (ст. 113 ЗК РСФСР).

       Землеустройство проводится по решениям представительных органов, по инициативе Роскомзема и  его органов на местах или по ходатайству заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Осуществляется землеустройство государственными проектными организациями по землеустройству за счет средств государственного бюджета. Разработка землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления и засоления, может проводиться также по инициативе собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов за их счет и другими землеустроительными организациями.

       Землеустроительные  проекты составляются при участии  заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Установленная в порядке  землеустройства организация территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст. 114 ЗК РСФСР).

       При лесоустройстве осуществляются (ст. 72 ЛК РФ):

• определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда, лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, национальных парков федерального органа управления лесным хозяйством, государственных природных заповедников, лесхозов образовательных учреждений высшего профессионального образования;
• выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда;
• инвентаризация лесного фонда с определением породного и возрастного составов лесов, их состояния, а также определение качественных и количественных характеристик лесных ресурсов; выявление реликтовой лесной растительности и особо защитных участков лесов;
• выявление участков лесного фонда, нуждающихся в проведении рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования, мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, мелиорации, охране и защите лесов и других лесохозяйственных мероприятий, а также определение порядка и способов их проведения;
• обоснование отнесения лесов к группам и категориям защенности лесов первой группы, подготовка предложений о переводе лесов из одной группы или категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию, перевод не покрытых лесом земель в покрытые лесом земли, нелесных земель в лесные земли;
• определение расчетных лесосек, размеров рубок промежуточного пользования;
• определение объема мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, охране и защите лесов, а также объема других лесохозяйственных мероприятий;
• определение размеров побочного лесопользования и заготовки второстепенных лесных ресурсов, размера пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства и культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей;
• иные лесоустроительные действия.

       В процессе лесоустройства для владельцев лесного фонда составляются лесоустроительные проекты, в которых дается комплексная оценка ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом за прошедший период, разрабатываются основные положения организации и ведения лесного хозяйства. Лесоустроительные проекты и другие документы лесоустройства утверждаются в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством, и являются обязательными нормативно-техническими документами для ведения лесного хозяйства, текущего и перспективного планирования и прогнозирования пользования лесным фондом и финансирования лесохозяйственных работ.

       Проводится  лесоустройство государственными лесоустроительными организациями федерального органа управления лесным хозяйством по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством. Лесной кодекс запрещает ведение лесного хозяйства и лесопользования без проведения лесоустройства.

       Планирование  и программирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды развивается на современном этапе в иных направлениях. На разных уровнях принято множество планов и программ.

       Основные  направления действий Правительства  России определены применительно к  решению задач: а) обеспечения экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений; б) охраны среды обитания человека; в) оздоровления (восстановления) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России; г) участия Российской Федерации в решении межгосударственных и глобальных экологических проблем.

       Так, основные направления действий по обеспечению  экологически безопасного устойчивого  развития в условиях рыночных отношений  включают: совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и  ликвидации чрезвычайных ситуаций; экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие сельского хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; неистощительное использование возобновимых и рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизацию, обезвреживание и захоронение отходов.

       В рамках плана предусмотрена разработка ряда законодательных актов, разработка и осуществление федеральных  целевых программ. В частности, предусматривается необходимость разработки и реализации федеральных целевых программ: «Развитие системы гидрометеорологического обеспечения народного хозяйства Российской Федерации ; «Прогрессивные технологии картографо-геодезического обеспечения Российской Федерации»; «Развитие минерально-сырьевой базы Российской Федерации»; «Отходы»; «Обращение с радиоактивными отходами и отработанными ядерными материалами, их утилизация и захоронение»; «Конверсия - экологии»; «Экологическая безопасность России»; «Повышение плодородия почв России» («Плодородие»); «Мониторинг земель Российской Федерации»; реализация подпрограммы «Прогрессивные технологии комплексного освоения топливно-энергетических ресурсов недр России» (в составе Федеральной целевой программы «Топливо и энергия»); подпрограммы «Экологически чистая энергетика» (в составе Федеральной целевой программы «Топливо и энергия»); подпрограммы «Переработка золошлаковых отходов тепловых электростанций» (в составе Федеральной целевой программы «Топливо и энергия») и др.

      Таким образом, в завершение проведенного исследования в данной главе отметим, что под понятием экономического механизма охраны окружающей природной среды понимается – правовой институт, включающий в себя совокупность правовых норм, регулирующий условия и порядок аккумулирования денежных средств, поступающих в качестве платы за загрязнение окружающей среды и иные вредные на неё воздействия, финансирования природоохранных мер и экономического стимулирования хозяйствующих субъектов путём применения налоговых и иных льгот.

      Сейчас  в России создан и функционирует  экономический механизм охраны окружающей природной среды, ориентированный  на рыночную экономику, а точнее, соответствующий  критериям переходного периода  к ней. Его главная особенность – ориентация не на плановое централизованное финансирование из государственного бюджета, а в основном на экономические методы регулирования.

      Учитывая, что экологические стандарты  и нормативы являются мерой сочетания  экологических интересов с экономическими, то, исходя из этого, экономический механизм охраны окружающей природной среды призван создать условия для развития как у производителей, так и граждан бережного отношения к природе, вырабатывать у субъектов права отношение, такое как - не надо вредить окружающей среде так как, тем самым вы вредите самим себе. Все это включает в себя комплекс мер по экономическому стимулированию охраны окружающей среды, нормированию хозяйственного воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, экологические требования при размещении, проектировании, эксплуатации производственно-хозяйственных объектов, экологический контроль, ответственность и возмещение убытков. 
 
 
 
 
 


2. АНАЛИЗ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 


2.1. Анализ механизма финансирования охраны окружающей среды

в Российской Федерации 


       В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среде» имеется два  принципиально важных положения  относительно финансирования экологических  программ и мероприятий по охране окружающей природной среды (ст. 17). Первое касается указания источников финансирования программ и мероприятий по охране окружающей среды, за счет следующих средств: средства федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ, а также бюджетов органов местного самоуправления; средства различных организаций; средства федерального, территориальных и местных экологических фондов; средства кредитов банков; а также добровольные взносы населения, иностранных юридических лиц и граждан, других источников.

       Таким образом, имеется достаточно широкий  перечень источников, в том числе  новых для российской природоохранительной практики. Имеются основания говорить о существенном изменении финансирования природоохранных мероприятий в  период перехода к рыночной экономике. Ранее такими источниками были государственный бюджет и средства предприятий.

       Второе  новое положение, важное в практическом отношении, касается финансирования экологических  программ и мероприятий по охране окружающей природной среды  в  федеральном бюджете. Оно должно выделяться отдельной строкой и обеспечиваться материально-техническими ресурсами. Это положение Закона призвано служить гарантией того, что Правительство РФ при планировании государственного бюджета обязательно предусмотрит финансирование охраны окружающей среды. Затем при принятии Закона о бюджете представительный орган должен проверить, выполнено ли Правительством требование о финансировании природоохранных программ и мероприятий отдельной строкой.

       Платность является одним из основных принципов природопользования. В соответствии с законодательством об окружающей среде введение платности преследует достижение ряда целей, таких как: плата за пользование природными ресурсами, что является источником пополнения государственного и местного бюджетов; а также стимулирование природопользователей к рациональному использованию тех ресурсов, за которые они платят, и повышению эффективности их природоохранительной деятельности.

       Законом «Об охране окружающей природной  среды» (ст. 20) устанавливаются два вида платежей - за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды. В законодательстве каждый из этих видов подразделяется на подвиды. Структура платежей, а также порядок их внесения за природопользование регулируются природоресурсными законодательными и иными нормативными правовыми актами.

       В условиях современной России при  становлении рыночных отношений  и применении исторически обусловленных  экстенсивных технологий, использующих большое количество природных ресурсов и энергии, процесс стимулирования снижения воздействия на окружающую среду и замены технологий на более прогрессивные заключается, по замыслу законодателя, в регулярном пересмотре нормативов негативного воздействия на окружающую среду и рационального природопользования в сторону их ужесточения как в физическом (количество воздействия), так и в стоимостном выражении.

       Действует узаконенный алгоритм установления платы за негативное воздействие, основанный на определении нормативов и лимитов  воздействия. Он предусматривается  в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

       Отметим, что несмотря на постоянный процесс увеличения нормативов платы, плата за негативное воздействие на окружающую среду пока не стала выполнять основную свою функцию - стимулирование предприятий к сокращению негативного воздействия. В современных экономических условиях увеличение платы до стимулирующего уровня привело бы к остановке большинства промышленных предприятий в Российской Федерации, что негативно отразилось бы на социально-экономической обстановке в стране. Поэтому основной функцией платы за негативное воздействие на окружающую среду остается аккумулирование средств, расходуемых целевым порядком на охрану и воспроизводство окружающей среды при ее нормальном уровне загрязнения (минимальном уровне загрязнения, какой только достижим при использовании применяемых в хозяйственной деятельности технологий).⁸

       Отношения по плате за отдельные природные  ресурсы регулируются преимущественно  соответствующими природоресурсными  законодательными актами:

       1. Земельный кодекс РФ (ст. 47) устанавливает принцип платности землевладения, бессрочного (постоянного) и временного пользования земельными участками и их аренды. За земельные участки, находящиеся в собственности, взимается земельный налог. За арендуемую землю взимается арендная плата. Размеры платы за землю определяются в зависимости от площади, качества и местоположения земельного участка с учетом его кадастровой оценки.

       2. Закон «О недрах» (ст. 42) устанавливает конкретные требования о распределении платежей за пользование недрами по бюджетам в зависимости от видов пользования, видов добываемых полезных ископаемых и других условий, а также определяет формы внесения платы за пользование недрами.

       3. Платность водопользования является основным принципом экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов. Регулируется платность природопользования в гл.12 Водного кодекса РФ. Система платежей, связанных с пользованием водными объектами, включает (ст. 123 ВК РФ):

       - плату за пользование водными объектами (водный налог);

       - плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов.

       4. Платежи за пользование лесным фондом в виде лесных податей или арендной платы регулируются в гл. 13 Лесного кодекса РФ. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, арендная плата - при аренде участков лесного фонда (ст. 103 ЛК РФ).

       Лесные  подати взимаются за все виды лесопользования. Их ставки устанавливаются за единицу  лесного ресурса, по отдельным видам лесопользования - за гектар находящихся в пользовании участков лесного фонда. Минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, определяются Правительством России. Ставки лесных податей предусматриваются органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством в соответствующих субъектах РФ или по результатам лесных аукционов.

       5. Общие требования к платежам за пользование животным миром установлены ст. 52 Федерального закона «О животном мире». Система таких платежей включает: плату за пользование и штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром. Отнесение штрафов к разновидности платежей за пользование природным объектом является новацией данного Закона.

       Поступающие в федеральный бюджет и бюджеты  субъектов РФ платежи используются на реализацию соответствующих федеральных  и территориальных программ, мероприятия  по комплексному использованию, охране и воспроизводству объектов животного мира, их защиту от вредных воздействий, ведение государственного мониторинга объектов животного мира, научно-исследовательские работы, а также на иные цели, связанные с охраной, воспроизводством и устойчивым использованием объектов животного мира и среды их обитания. Показатели расходов Федерального бюджета можно рассмотреть в ниже указанных таблицах: 


Таблица 1. – Основные направления расходов федерального бюджета на примере  2005-2007 годов⁹ (тыс.руб.)  


Наименование  показателя	КБК по ФКР	2005 г.	В % к общей  сумме	2006 г.	В % к общей  сумме	2007 г.	В % к общей  сумме
Охрана  окружающей среды	6	4746580	100,0	6642021	100,0	8199713	100,0
Охрана  растительных и животных видов и  среды их обитания	602	879585	18,5	1641640	24,7	2004824	24,4
Прикладные  научные исследования в области охраны окружающей среды	603	175964	3,7	189353	2,8	205651	2,5
Другие  вопросы в области охраны окружающей среды	604	3691031	77,8	4811029	72,4	5989238	73,0

 


       Таким образом, анализ динамики приведенных данных показывает, что ежегодно более 70 % средств направляется на другие (прочие) расходы в области охраны окружающей среды, менее 25 % - на охрану растительного и животного видов и менее 3 % (2,5 % - в 2007 году) - на прикладные научные исследования. 
 
 


Таблица 2. – Сводная бюджетная роспись по состоянию на 1 сентября 2009 г. с учетом проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 гг.»¹⁰ 


Наименование  показателя	Отчет 2008 год	209 год	2010 год (проект)
			Сумма	Изменения к 2009 году
				В млн.руб.	В %
Охрана  окружающей среды	10172,5	13326,1	12249,8	-1076,3	91,9
В т.ч.
Сбор, удаление отходов и очистка сточных  вод	0	62,0	35,0	-27,0	56,5
Охрана  растительных и животных видов и  среды их обитания	2675,3	3520,0	2907,7	-612,3	82,6
Прикладные  научные исследования в области  охраны окружающей среды	256,4	296,2	271,1	-25,1	91,5
Другие  вопросы в области охраны окружающей среды	7240,8	9447,9	9036,0	-411,9	96,5

 


       Таким образом, общей серьезной проблемой платежей за использование природных ресурсов как стимула обеспечения рационального природопользования является их низкий уровень. Кроме того, Законом «Об охране окружающей природной среды» предусматривается плата за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов как средство экономического стимулирования рачительного отношения к богатствам природы, но в природоресурсном законодательстве эта мера в основном не получила развития.¹¹

      Обратим внимание на то, что на сегодняшний день Счетная палата Российской Федерации выражает обеспокоенность крайне низким финансированием природоохранных мероприятий, которое в 2008-2010 годах составляло 0,14%-0,2% всех бюджетных расходов, и отмечает, что средства на эти цели расходуются с нарушениями законодательства. К таким выводам ведомство пришло по итогам проверки охраны окружающей среды в РФ.

      Так, по данным Счетной палаты, современное  состояние окружающей среды в  России характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Примерно одна шестая часть территории страны является экологически неблагополучной, отмечают аудиторы. Причем динамика основных экологических показателей развития РФ свидетельствует об увеличении негативного воздействия на окружающую среду.

      Согласно  журналу «Экология производства», первый номер (январь 2011г.) которого открывается  фрагментом из Послания Президента России Федеральному Собранию о задачах  создания эффективной системы управления в природоохранной сфере: «Бюджетное финансирование природоохранной сферы не обеспечивает в достаточной мере экономический механизм соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду»¹².

      Итак, как уже указывалось выше, аудиторы отмечают, что процент утвержденных федеральным законом бюджетных  ассигнований на охрану окружающей среды в общем объеме расходов федерального бюджета в 2000-2010 годах составлял от 0,14% до 0,2%. Объем утвержденных законом бюджетных ассигнований по разделу «Охрана окружающей среды» в 2010 году уменьшился по сравнению с 2009 годом на 519,2 миллиона рублей, или на 4,2%.

      В Счетной палате напоминают, что лето 2010 года было самым жарким за весь период наблюдений как по средним температурам, так и по продолжительности периода  с температурой 30°С и выше. Блокирующий  антициклон прошлого лета обусловил погодные процессы, имеющие характер крупномасштабного природного бедствия. По предварительным экспертным оценкам, на затронутой засухой территории центральной России погибло около 40% урожая, а общий экономический ущерб превысил 450 миллиардов рублей. Был нанесен значительный ущерб здоровью людей¹³.

      Таким образом, проведенный по итогам проверок анализ финансирования природоохранной  отрасли выявил ряд проблем. Так, методика расчета потребностей в  финансировании природоохранной деятельности, в основе которой лежит база предыдущих лет, а не реальные потребности, не обеспечивает эффективность бюджетного процесса в решении важнейших экологических проблем. Базовые параметры финансирования не учитывают фактические расходы ведомств природоохранного комплекса, в результате чего средства федерального бюджета, выделенные на выполнение природоохранных мероприятий, не дают должного эффекта.

      Кроме того, финансовые средства, выделяемые на проведение природоохранных мероприятий, расходуются с нарушениями действующего законодательства.

      В Счетной палате считают, что действующее  в сфере охраны окружающей среды  законодательство не обеспечивает эффективного решения экологических проблем.

      Формы экономического стимулирования рационального  природопользования в РФ в настоящее время практически отсутствуют. Размер платы за негативное воздействие на окружающую среду и механизм ее начисления не стимулируют предприятия к внедрению природоохранных технологий.

      Результатом чего стало решение счетной палаты о направление отчета о результатах проверки в палаты Федерального Собрания, правительство Российской Федерации, Министерства природы, Росводресурсы, Росгидромет, Роснедра, Росприроднадзор, Ростехнадзор, а также полномочным представителям президента России в федеральных округах. 
 


2.2. Анализ финансовых  рычагов воздействия  на экологическую  ситуацию

в Российской Федерации 


      Государственные органы управления, контроля и надзора  в области охраны окружающей среды  подразделяются на две категории: органы общей и специальной компетенции.

      К государственным органам общей  компетенции относятся Президент, Федеральное Собрание, Государственная  Дума, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов  Федерации, муниципальные органы. Эти  органы определяют основные направления природоохранной политики, утверждают экологические программы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции, и т. д. Наряду с охраной окружающей среды государственные органы этой категории ведают и другими экологическими вопросами, входящих в круг их полномочий. 
Государственные органы категории специальной компетенции подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.

      Комплексные органы выполняют все природоохранные  Задачи или какой-либо их блок. До 2000 г. функции управления природопользованием и охраны окружающей среды выполняли Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) и Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) и другие ведомства. Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. Государственный комитет РФ по охране окружающей среды был упразднен и его функции переданы Министерству природных ресурсов РФ.¹⁴

      К комплексным органам управления относятся также: Департамент Госсанэпиднадзора Минздрава РФ (Санэпиднадзор РФ); координатор деятельности всех ведомств и организаций в области санитарной охраны через систему территориальных органов (санэпидстанций и инспекций); Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (осуществляет экологический контроль за состоянием окружающей среды, информирует население об изменениях в окружающей среде с помощью широкой сети наблюдательных пунктов и др.); Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (обеспечивает безопасность людей в условиях экстремальной ситуации, стихийных бедствий, производственных аварий и катастроф).

      Отраслевые  органы (Роскомзем, Рослесхоз, Госкомрыболовство, Минсельхоз России) выполняют функции  управления и надзора по охране и использованию отдельных видов приходных ресурсов и объектов.

      Функциональные  органы выполняют одну или несколько  родственных функций в отношении  природных объектов: Минатом России (обеспечение ядерной и радиационной безопасности); Минздрав России (санитарно-эпидемиологический контроль) МВД России (охрана атмосферного воздуха от загрязнения транспортными средствами, санитарно-экологическая служба муниципальной милиции).

      Процесс реорганизации государственных  органов управления, контроля и надзора в области охраны окружающей среды продолжает совершенствоваться.

      Так, 22 июля 2004г. принято Постановление  Правительства РФ о создании новой  структуры – Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Таким образом, начиная с 2004 г. в структуру руководящих исполнительных органов государственной власти в области охраны окружающей среды входят Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (МПР России) и Ростехнадзор.

      МПР России координирует деятельность федеральных служб лесного хозяйства, водных ресурсов, по недропользованию и др.

      Ростехнадзор  наделен широкими полномочиями в  области контроля и надзора, в  частности, организует и проводит государственную  экологическую экспертизу, выдает разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливает лимиты на размещение отходов, осуществляет лицензирование деятельности по переработке, хранению и транспортировке по магистральным трубопроводам нефти, газа и т.д.

      Основной  задачей которого является экономическое регулирование рыночных отношений в целях рационального неистощительного природопользования, снижения нагрузки на природную среду, ее охраны, привлечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность, для чего необходимо:

      - обеспечение перехода в сфере природопользования к системе рентных платежей;

     - включение в экономические показатели полной стоимости природных объектов с учетом их средообразующей функции, а также стоимости природоохранных (экологических) работ (услуг);

     - создание полноценного механизма взимания с хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих природные ресурсы, платежей и их использование на сохранение и восстановление природной среды, в том числе биоразнообразия;

     - реализация в полной мере принципа "загрязнитель платит"; обеспечение зависимости размеров платы за выбросы и сбросы от их объема и опасности для окружающей среды и здоровья населения;

     - разработка научно обоснованной методики определения размера компенсаций за ущерб, наносимый окружающей среде и здоровью граждан в процессе хозяйственной деятельности, при техногенных и природных чрезвычайных ситуациях, а также в результате экологически опасной деятельности, в том числе военной, обеспечение обязательной компенсации экологического ущерба окружающей среде и здоровью населения;

     - обеспечение адекватного бюджетного финансирования охраны окружающей среды как одного из приоритетных направлений деятельности государства;

     - создание системы финансирования природоохранных работ на конкурсной основе за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников;

     - формирование и применение налоговой и тарифной политики, стимулирующей переориентацию экспорта с сырья на продукты глубокой переработки;

     - создание и применение системы налогов и пошлин, стимулирующих использование экологически чистых технологий, товаров и услуг независимо от страны-производителя;

     - совершенствование механизмов изменения форм собственности и купли-продажи земли, природных ресурсов и хозяйственных объектов с учетом задач сохранения и восстановления природной среды (включая оценку прошлого экологического ущерба, обязательства по проведению реабилитационных мероприятий и др.);

     - установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование, связанных с возможным негативным воздействием на окружающую среду;

     - содействие развитию экологического аудита действующих предприятий, предпринимательству в сфере охраны окружающей среды и добровольной сертификации;

     - внедрение рыночных механизмов охраны природы, в том числе стимулирующих повторное использование и вторичную переработку промышленных товаров;

     - введение ответственности производителя за произведенный продукт на всех стадиях от получения сырья и производства до утилизации; создание условий для внедрения системы лизинга экологически безопасных промышленных товаров длительного пользования, в том числе для личных нужд;

     - использование схем международных финансово-экономических расчетов с учетом вклада стран в обеспечение глобальной устойчивости биосферы ("долги за природу", углеродный кредит и другие механизмы, предусматриваемые международными конвенциями и соглашениями);

     - формирование условий для стимулирования благотворительности в области охраны природы. ¹⁵

      Плата за загрязнение окружающей природной  среды и другие виды вредного воздействия на нее рассматривается в праве окружающей среды России как один из основных экономических стимулов к тому, чтобы предприятия-природопользователи, деятельность которых связана с такими воздействиями на природу, сами принимали меры по уменьшению загрязнения окружающей среды в соответствии с требованиями законодательства. Такие меры могут проявляться в разных формах. Природопользователи, незаинтересованные в регулярных высоких платежах за чрезмерное загрязнение, могут усовершенствовать технологию производства, построить эффективные очистные сооружения или обеспечивать высокую эффективность работы действующих сооружений. Наконец, значительный эффект по снижению уровней загрязнения природной среды может достигаться предприятиями за счет повышения требовательности к работникам и обеспечения соблюдения трудовой и технологической дисциплины.¹⁶  
 


 
 


 


 
 


Рисунок 2.1. – Действующая система формирования платы

за загрязнение  окружающей среды 


      Отметим что несмотря на то, что система платежей за негативное воздействие на окружающую среду рассматривается зачастую параллельно с системой платежей за природопользование, которые именуются экологическими платежами, указанные системы имеют определенное различие.

      1. Плата за негативное воздействие на окружающую среду должна стимулировать субъектов воздействия к его снижению, в то время как плата за природопользование должна стимулировать субъектов природопользования (являющихся одновременно, как правило, и субъектами воздействия) к рациональному использованию природных ресурсов, что проявляется (например, для полезных ископаемых) в увеличении их добычи.

      2. Плата за негативное воздействие  на окружающую среду, имеющая  иную методологию определения,  в отличие от платы за природопользование не должна иметь другого назначения, кроме компенсационного (на осуществление мероприятий по снижению последствий загрязнений для экосистем и отдельных их элементов).

      3. Если плата за природопользование  должна взиматься с субъекта  природопользования в любом случае (субъект природопользования пользуется государственной собственностью) и реализовывать рентный подход, то плата за негативное воздействие на окружающую среду может не взиматься с субъекта хозяйственной деятельности, если научно доказано, что это воздействие не производится.

      4. Если институт платного природопользования  необходимо развивать, поскольку  он является основным источником  поступления средств в бюджеты  различных уровней, то институт  платы за разрешенное негативное  воздействие на окружающую среду нужно постепенно ликвидировать, заменив его системой мер по привлечению к экономической и другим видам ответственности субъектов хозяйственной деятельности, оказывающих какое-либо воздействие.

      5. Система платежей за негативное  воздействие на окружающую среду должна использовать в перспективе экономические оценки климатических, общераспространенных природных, трудовых и других ресурсов, которые ранее не использовались, следовательно, сама плата не могла полностью компенсировать последствия и эффекты воздействия.

      Внесение  платы за негативное воздействие  на окружающую среду не должно освобождать  субъекта хозяйственной деятельности от осуществления мероприятий по охране окружающей среды.¹⁷

      Действующим законодательством различно решается вопрос о том, куда поступают платежи за загрязнение окружающей среды. В соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» средства, взимаемые за загрязнение окружающей природной среды, перечисляются природопользователями в бесспорном порядке в размере 90% на специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов и 10% в доход республиканского бюджета РФ для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды.

      Внесение  платы за негативное воздействие на окружающую среду не должно освобождать субъекта хозяйственной деятельности от осуществления мероприятий по охране окружающей среды

      Обозначим основные функции государственного управления в данной сфере:

     - создание системы органов управления и координация их деятельности;

     - экологическое нормотворчество, в том числе экологическое нормирование и экологическая стандартизация;

     - оценка воздействия на окружающую среду, экологические экспертиза, лицензирование и сертификация;

     - экологический аудит и контроль, мониторинг;

     - экологическое воспитание и образование;

     - контроль за использованием и охраной объектов природы;

     - подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

     - разрешение в административном порядке споров в сфере охраны окружающей среды.

      Основными финансовыми рычагами государственного управления в области охраны окружающей среды являются:

     - административный (приказ);

     - экономический (создание условий экономической заинтересованности) ;

     - материальный (взыскание, премия и пр.).¹⁸

      Исходными при определении платы за загрязнение  являются базовые нормативы платы  за выбросы, сбросы загрязняющих веществ  в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы.¹⁹

      Обработка и представление информации об охране природы требует использования  обоснованной классификации расходов и затрат на эти мероприятия. Очевидно, что не может быть одной классификации природоохранных расходов, так как эта информация обрабатывается в разных системах учета - в статистическом, оперативном, финансовом, управленческом, налоговом учете. Пользователи подобной информации имеют различные цели и используют разную методологию и методику обработки информации о расходах на природоохранные мероприятия.

      Практика  показывает, что отсутствие специального учетного стандарта, отражающего затраты  на природоохранные мероприятия, не является препятствием для составления  отчетности в этом направлении. Кроме того, в стандартах любой страны говорится о возможности предоставления дополнительной информации вместе с финансовыми отчетами. Отчет по природоохранным мероприятиям целесообразно составлять и представлять в тех отраслях экономики, в которых фактор защиты окружающей среды можно оценить как существенный.²⁰ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


2.3. Анализ эффективности затрат на природоохранные мероприятия 


       Строительство любого объекта связано с нарушением сложившихся природных условий. К наиболее значимым нарушениям природной среды относятся следующие:

       - нарушение верхнего покрова почвы  при выполнении земляных работ  и потеря растительного слоя; вырубка лесов и зеленых насаждений;

       - изменение уровня грунтовых вод,  вызывающее подтопление сельскохозяйственных  угодий, населенных пунктов и других природно-хозяйственных объектов;

       - эрозия почв, образование оползней;

       - заболачивание пойм рек и загрязнение  почвы, водоемов и атмосферы  строительно-хозяйственными отходами, сбросами нефтепродуктов, отработанными  газами;

       - нарушение наземной и водной флоры и фауны.      

       Осуществление больших строительных программ, превращение  обширных территорий в промышленно-индустриальные районы связаны со значительным увеличением  нагрузки на природную среду, что  приводит к  изменениям эколого-экономической обстановки в этих районах. Большое разнообразие экологических связей в естественных природных условиях и их сложность во многих случаях не позволяют учитывать их в практической деятельности. В результате природным условиям наносится непоправимый ущерб, что в последующем (прямо или косвенно) отражается на здоровье людей и других обитателей этой среды — сокращается продолжительность жизни, снижаются физические возможности людей, снижается производительность труда, наносится ущерб хозяйственно-экономическому развитию региона. В Виде нижеприведенной таблицы отразим затраты на охрану окружающей среды по России, согласно данным Росстата РФ: 
 


Таблица 3. – Затраты на охрану окружающей среды по Российской Федерации (в фактически действовавших ценах; миллионов рублей)²¹

	2007	2008	2009
Всего	295200	368627	343368
в т.ч. по направлениям природоохранной  деятельности
охрана  атмосферного воздуха	64065	76773	60101
очистка сточных вод	126816	159299	162175
обращение с отходами	28247	40326	38806
защита  и реабилитация почвы, подземных и поверхностных вод	21607	27321	18696
сохранение  биоразнообразия и среды обитания	21681	26597	21463
прочие	32784	38311	42127

       Таким образом, данные росстата показывают снижение объема финансирования в 2009 году относительно 2008 года на 6,85%. Согласно представлены данным проведем анализ затрат на мероприятия по охране окружающей среды, что отразим в виде следующего рисунка:

Рисунок 2.2. Затраты на охрану окружающей среды по направлениям деятельности в 2009 году 


       Таким образом, из приведенного рисунка мы четко видим, что основными объектами финансирования в сфере охраны окружающей среды являются:

       - очистка сточных вод (48%);

       - охрана атмосферного воздуха  (18%);

       - обращение с отходами (12%).

       На  наш взгляд данное лидерство очевидно в силу того, что в настоящее время данные объекты подвержены наибольшему загрязнению, в первую очередь в результате стремительного развития промышленной деятельности.

       Следует отметить, что с конца XX в. проблемами охраны окружающей среды серьезно озабочены международные общественные организации, разрабатываются на уровне правительств космические программы по восстановлению нарушенных природных условий, в проектах и строительстве предусматриваются специальные мероприятия, направленные на снижение отрицательного воздействия строительства на естественную природную среду.

       В состав проектов включаются: рекультивация  нарушенных земель, сохранение и повторное  использование почвенного слоя, строительство  необходимых очистных сооружений, воздухоочищающих установок, строительство защитных дамб и дренажных систем, сохранение природного режима рек и естественного ландшафта, обеспечение надлежащего порядка на территории строительпных площадок, использование под застройку болотистых и малопригодных для сельского хозяйства земель, оврагов и другие мероприятия.

       В нижеприведенной таблице отразим  данные росстата по вводу в действие мощностей по охране водных ресурсов и атмосферного воздуха от загрязнения  в Российской Федерации: 
 
 
 


Таблица 4. – Ввод в действие мощностей по охране водных ресурсов и атмосферного воздуха от загрязнения в Российской Федерации²² 


	2007	2008	2009
Станции для очистки сточных вод, тыс. м3 в сутки	1502	234	1529
Системы оборотного водоснабжения,тыс.м3 в сутки	1697	992	1936
Установки для улавливания и обезвреживания вредных веществ из отходящих газов, тыс. м3 в час	4127	7863	3648

 


       Итак, экономический эффект природоохранных  мероприятий заключается в предотвращении потерь живого и овеществленного  труда и выражается в приросте прибыли или объема чистой продукции либо в экономии затрат на выполнение работ и оказание услуг, связанных с загрязнением окружающей среды. Основными следствиями загрязнения окружающей среды для населения являются снижение работоспособности и увеличение заболеваемости, для основных фондов – уменьшение сроков физического износа, увеличение количества отказов в работе оборудования, ускорение износа, ухудшение состояния.

       Экономический эффект от природоохранных мероприятий, обеспечивающих уменьшение объема загрязнений и концентрации вредных веществ в атмосфере, водной среде и почве или сокращение потребления природных ресурсов, может быть определен по формулам 


       Эз = QсрТср(Dн-Dк)                      (1) 


       Эп = V(gн-gк)                                 (2) 


       где Эа, Эп — величина экологического эффекта (м3, га, т); Q — среднесуточная, среднечасовая производительность объекта (м3, т); Dн, Z>K — предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ до и после проведения мероприятий (мг/натуральный показатель); V — объем потребления и производства продукции, услуг в натуральном исчислении; gН, gK — удельное потребление природных ресурсов в натуральном исчислении до и после проведения мероприятий.

       Выбор природоохранных мероприятий обычно решается на двух этапах: на стадии технико-экономического обоснования (ТЭО) и при разработке проекта.

       На  стадии ТЭО определяются экологические  ограничения освоения территории с  позиций сохранения и оздоровления окружающей среды, а также условия  обеспеченности объектов строительства  природными ресурсами. Рассматриваются планировочные решения, позволяющие снизить экологическую нагрузку на данной территории с вводом новых объектов и обеспечить соблюдение предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязнения воздушного и водного бассейнов, почв и др.

       На  стадии проекта разрабатываются конкретные инженерно-технические решения для выполнения требований ПДК по уровню загрязнения окружающей среды. Основными техническими средствами по сохранению воздушных и водных бассейнов являются очистные сооружения для производственных и хозяйственно-бытовых вод, установки для очистки газообразных и пылевых выбросов, безотходные технологии, использование вторичных ресурсов и отходов производства и др.

       Показатель  экономической эффективности природозащитных  мероприятий (Э) определяется как отношение полного экономического эффекта к сумме затрат (эксплуатационные расходы и капитальные вложения), вызвавших этот эффект

        

                                 (3) 


       где Эi — экономический эффект i-ro вида (г = 1, 2.....п) от предотвращения потерь на;-м объекте (J = 1, 2, ..., т) после проведения природозащитного мероприятия (руб./год); Сц — годовые эксплуатационные расходы на содержание основных фондов природозащитного назначения (руб./год); Кu — капитальные вложения в строительство объектов природозащитного назначения (руб).

       Показатель  эффективности природозащитных  мероприятий — это экологическая  эффективность (Эа), характеризующая  уменьшение антропогенной нагрузки на окружающую среду, приходящаяся на единицу приведенных затрат природоохранных  мероприятий. Определяется по формуле 


                                                                   (4) 


       где Э — показатель, характеризующий  улучшение состояния окружающей среды (Э1 - Э2) и определяемый по формулам (1.1, 1.2); Ен — коэффициент экономической  эффективности — нормативный.

       Критерием эффективности при сравнении  вариантов природоохранных мероприятий выступает максимум экологической эффективности, определяемой по формуле (1.4).

       Правовой  порядок природопользования и охраны окружающей среды в нашей стране закреплен Конституцией РФ, в соответствии с которой изданы базисные законы, прежде всего касающиеся земельных, водных, лесных ресурсов, недр, животного и растительного мира. При проектировании объектов капитального строительства наряду с базисными законами должны соблюдаться требования нормативных документов в виде Государственных стандартов — ГОСТ и Строительных норм и правил — СНиП. ГОСТ 17.0.01—76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов» устанавливает основные положения системы стандартов, направленные на сохранение природной среды.

       Обязательным  экологическим требованием является соблюдение качества природных сред: атмосферы, гидросферы, литосферы. Предельно допустимые концентрации вредных веществ в воздухе жилой застройки установлены для 200 веществ, для рабочей зоны они нормированы для 703 веществ, в водных объектах хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения — 640 наименований ингредиентов, в список загрязняющих веществ в почве включено 140 наименований.

       Высшим  органом государства, контролирующим состояние природной среды территории России, является Государственный комитет по охране природы. Специальные функции надзора выполняет Главное санитарно-эпидемиологическое управление Министерства здравоохранения РФ.²³

      Таким образом, в завершение настоящее  главы следует подвести итог, что  динамика основных экологических показателей развития Российской Федерации свидетельствует об увеличении негативного воздействия на окружающую среду. Бюджетное финансирование природоохранной сферы не обеспечивает в достаточной мере экономический механизм соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду. Процент утвержденных федеральным законом бюджетных ассигнований на охрану окружающей среды в общем объеме расходов федерального бюджета в 2000-2010 гг. составляет от 0,14 до 0,2 процента. Объем утвержденных законом бюджетных ассигнований по разделу 0600 «Охрана окружающей среды» функциональной классификации расходов бюджетов в 2010 г. уменьшился по сравнению с 2009 г. на 519,2 млн. руб., или на 4,2 процента.

      Современное состояние окружающей среды в Российской Федерации характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Примерно одна шестая часть территории страны является экологически неблагополучной.

      Проведенный по итогам различных проверок анализ финансирования природоохранной отрасли выявил ряд проблем. Так, методика расчета потребностей в финансировании природоохранной деятельности, в основе которой лежит база предыдущих лет, а не реальные потребности, не обеспечивает эффективность бюджетного процесса в решении важнейших экологических проблем. Базовые параметры финансирования не учитывают фактические расходы ведомств природоохранного комплекса, в результате чего средства федерального бюджета, выделенные на выполнение природоохранных мероприятий, не дают должного эффекта. Кроме того, финансовые средства, выделяемые на проведение природоохранных мероприятий, расходуются с нарушениями действующего законодательства. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


3. ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 


3.1. Проблемы функционирования  финансового механизма 

охраны  окружающей среды 


       Чрезвычайно напряженная и неуклонно ухудшающаяся экологическая обстановка в Российской Федерации крайне отрицательно сказывается на экологической безопасности населения и требует все более значительного увеличения затрат общества на предотвращение и ликвидацию загрязнения окружающей природной среды. К тому же, в условиях постоянного дефицита федерального бюджета переход экономики страны к рыночным отношениям сопровождается резким сокращением бюджетных средств, выделяемых на охрану окружающей среды. Так, в 1994 году на обеспечение экологических задач природно-ресурсного блока было выделено всего лишь 0,6% расходной части бюджета, в 1996 году эта доля равнялась 0,5%, а в последующие годы - 0,4%. Это на порядок ниже уровня должного обеспечения экологической безопасности, составной части национальной безопасности России. В США, например, этот показатель равен 5%²⁴.

      Финансовый механизм охраны окружающей среды – это сложное и неоднородное понятие, опосредованное различными формами, в том числе:

      - налогами и иными платежами;

      - иными финансово-правовыми инструментами, договорными и сугубо административными формами (экологический учет и аудит, лицензирование, нормирование и пр.).

      Одна  из проблем финансового механизма заключается в обеспечении их единства и непротиворечивости в процессе функционирования и управления всего механизма, позволяющих ему действовать в качестве единой системы.

      Основные задачи функционирования финансового механизма охраны окружающей среды могут быть сформулированы следующим образом:

      - планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

      - установление лимитов использования природных ресурсов и загрязнения окружающей среды;

      - установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей среды;

      - предоставление субъектам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных, безотходных и иных экологически безопасных технологий;

      - возмещение вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека.

      Названные задачи дают основу выработки основных экономических принципов, которые позволили бы решить один из основных вопросов: о распределении бремени расходов на цели охраны окружающей среды между различными субъектами экологических отношений: государством, природопользователями, гражданами. К числу указанных принципов могут быть отнесены следующие:

      - платность использования природных ресурсов; платность загрязнения и иного вредного воздействия на окружающую среду;

      - целевое резервирование и использование сре дств дл я реализации природоохранных мер превентивного и компенсационного характера;

      - экономическое стимулирование субъектов, осуществляющих меры по охране окружающей среды и воспроизводству природных ресурсов;

      - участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в финансировании мероприятий по охране окружающей среды и воспроизводству природных ресурсов на основании долгосрочных фиксированных нормативов бюджетного финансирования.

      Размеры, структура, количественное соотношение  отдельных категорий экологических  расходов рассматриваются как мера финансового участия природопользователя  в решении как его собственных  экологических проблем, так и проблем, возникающих в результате его деятельности у иных субъектов.

      Анализ  структуры расходов, их классификация  и самостоятельный учет позволяют  определить, насколько полно реализуется  принцип «загрязнитель платит» (в его широком понимании, включающем не только собственно плату за загрязнение, но и иные категории природоохранных затрат) применительно к деятельности природопользователей.

      Обозначенный  во многих программных документах тезис  о необходимости экологизации хозяйственной  деятельности следовало бы дополнить тезисом о необходимости экологизации финансового учета природопользователей.

      Учет  в данном случае не является самоцелью, он играет ключевую роль в функционировании ряда экономических инструментов, например, платы за загрязнение, налоговых льгот, экологического аудита, инвестиций. Идея учета экологических расходов не нова, она является предметом дискуссий, в том числе в рамках экономического и социального Совета ООН, Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), ряда правительственных и неправительственных международных организаций по стандартизации учета и отчетности. Эта проблема может в ближайшее время стать актуальной для России в связи с ее переходом на международные стандарты учета (МСУ).

       Проблема  функционирования финансирования природоохранных мероприятий включает вопросы потребностей финансирования, выявления источников поступления средств, создания банковско-кредитных структур и других форм субсидирования, определения экономической эффективности и рационального расходования средств. Следует сразу отметить, что последний вопрос, который является основным отчетным и аналитическим вопросом всех природоохранных организаций в мире, в том числе и международных, в настоящее время не решается, или решается формально. Во всяком случае, в ежегодном Государственном докладе по охране природы такой раздел, обязательный для всех зарубежный докладов подобного направления, отсутствует. Отсутствуют и исследования в этой области, и достоверная информация.

       Соотношение расходов и поступлений, природоохранных потребностей и возможностей для их реализации определяются конкретными планами и бюджетом города, выбором приоритетов социально-экономической политики и наличию срочных проблем. Финансирование природоохранных мероприятий общегородского уровня и заказы на НИОКР по общим проблемам во всех странах мира осуществляется через городской бюджет, и величина этих ассигнований в развитых странах достигает более 5% всего бюджета. Однако государство заинтересовано и в поступлении доходов от природоохранной отрасти в прямой форме через экологические услуги, налоги, плату за пользование ресурсами и др.

       На  практике платежи за загрязнение  окружающей среды по ряду причин не служат экономическим стимулом для  природооользователей-загрязнителей. Одной из таких причин является то, что не соблюдается установленный Законом «Об охране окружающей природной среды» принцип взимания платы за загрязнение окружающей природной среды и другие виды воздействия на природу. Для Госкомэкологии все еще лишь перспективным остается направление, связанное с расширением системы платежей за счет включения в нее платы за шумовое и электромагнитное загрязнение, размещение радиоактивных отходов, выбросы парниковых газов и озонразрушающих веществ и др.

       Госкомэкологии  России подвергается критике за то, что львиная доля платежей за загрязнение собирается по нижним, базовым ставкам. По признанию Председателя Госкомэкологии, существующая трехступенчатая схема, когда базовые ставки применяются только на нижней ступени (по объему загрязнения), при переводе на вторую ступень увеличиваются пятикратно, а на третью - в 25 раз, практически мало используется: почти все события происходят на первой ступени. Высота ступеней устанавливается территориальными органами для каждого предприятия. Они должны действовать обоснованно и объективно, но на деле все обстоит иначе, и сложившуюся обстановку можно охарактеризовать как благодушный всепрощающий либерализм, который, несомненно, вошел в противоречие с природоохранными интересами. 

       Принимаемые в нашей стране экологические программы были изначально неэффективны. Главными критериями общественного прогресса были рентабельность, производительность труда и другие частные показатели экономической эффективности. Социальным и экологическим факторам уделялось второстепенное значение, хотя задачи экологолизации и социальной ориентации производства постоянно декларировались в программных правительственных документах. Долгое время развитие у нас осуществлялось за счет экстенсивных факторов. Страна обладала огромными запасами природного сырья, поэтому создавалась иллюзия, что оно никогда не иссякнет. В производство вовлекалось большое количество природных ресурсов, технологические процессы практически не изменялись. Хозяйственная и природоохранительная деятельность предприятий были разделены. Причем последняя носила, как правило, компенсационный характер. Экологические и социальные программы были обречены на остаточный принцип инвестирования.²⁵ В результате всего этого антропогенное воздействие на окружающую среду достигло уровня, превышающего самовосстановительные силы природы, что привело к ряду катастроф.

       В основе любой экологической катастрофы в России всегда лежит человеческий фактор — ошибки проектировщиков, халатность исполнителей или невнимание к элементарным требованиям безопасности.

       Так, например, крупнейшая катастрофа за всю историю ядерной энергетики как по предполагаемому количеству погибших и пострадавших от её последствий людей, так и по экономическому ущербу,  произошла 26 апреля 1986 — авария на Чернобыльской АЭС. Радиоактивное облако прошло над всей европейской частью СССР, Восточной Европой, Скандинавией и Великобританией.

       Разрушение  четвёртого энергоблока Чернобыльской  атомной электростанции, расположенной  на территории Украины (в то время — Украинской ССР). Разрушение носило взрывной характер, реактор был полностью разрушен, и в окружающую среду было выброшено большое количество радиоактивных веществ.

       Примерно 60 % радиоактивных осадков выпало на территории Белоруссии. Около 200 000 человек было эвакуировано из зон, подвергшихся загрязнению.

       Чернобыльская авария стала событием большого общественно-политического  значения для СССР. И это наложило определённый отпечаток на ход расследования  её причин. Подход к интерпретации  фактов и обстоятельств аварии менялся с течением времени и полностью единого мнения нет до сих пор.

       Остановить  активное извержение радиоактивных  веществ из разрушенного реактора удалось  лишь к концу мая 1986 года мобилизацией ресурсов всего СССР и массовым переоблучением тысяч ликвидаторов.

       В результате аварии из сельскохозяйственного  оборота было выведено около 5 млн га земель, вокруг АЭС создана 30-километровая зона отчуждения, уничтожены и захоронены (закопаны тяжёлой техникой) сотни мелких населённых пунктов.

       Гринпис и Международная организация «Врачи против ядерной войны» утверждают, что в результате аварии только среди ликвидаторов умерли десятки тысяч человек, в Европе зафиксировано 10 000 случаев уродств у новорождённых, 10 000 случаев рака щитовидной железы и ожидается ещё 50 000. По данным организации Союз «Чернобыль», из 600 000 ликвидаторов 10 % умерло и 165 000 стало инвалидами.²⁶

      Очевидна  теснейшая связь планирования рационального  природопользования и охраны окружающей среды с решением проблем финансирования в данной сфере. Адекватное финансирование – важнейшее условие решения экологических задач. Охрана природы – финансовоемкое направление деятельности. Так, стоимость очистных сооружений на предприятии составляет иногда до 40% стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды по остаточному принципу в России – одна из причин того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии. В то время как в СССР доля затрат на охрану окружающей среды в ВНП составляла всегда менее 1%, в 80-е гг. эти затраты экономически развитых зарубежных государств были: в США – 1,47% , в ФРГ – 1,5%, в Японии – 1,25%²⁷.

      Необходимо  обозначить роль банков в решении экологических проблем в России. Среди коммерческих банков, активно проявляющих себя в сфере экологически ориентированной предпринимательской деятельности, выделяется Акционерный национальный банк охраны окружающей среды (Эконацбанк), который осуществляет следующие направления деятельности:

      - кредитование и финансовую поддержку предприятий и организаций, выпускающих экологически чистую продукцию;

      - финансовую поддержку экологических проектов и экологического предпринимательства;

      - введение нового вида вклада – «экологического», часть средств по которому могла бы использоваться на поддержку экологических программ, экспериментов, выдачу целевых природоохранных кредитов предприятиям и гражданам и др.²⁸

      Также отметим, что одна из серьезнейших проблем финансирования природоохранной деятельности касается определения структуры инвестиций с точки зрения их целевой направленности. Хотя в зарубежных государствах благодаря финансированию достигнут значительный прогресс в решении экологических проблем, там остается много нерешенных проблем. Одна из наиболее острых – предупреждение загрязнений. Так, в Европе 80% промышленных капиталовложений в защиту окружающей среды по-прежнему направляются на меры «по очистке конца трубы» и только 20% тратится на полную реорганизацию производственных процессов²⁹.

      В рамках права окружающей среды применительно  к правовому регулированию природоохранного финансирования целесообразно обратить внимание на ряд других проблем. Для решения некоторых вопросов охраны окружающей среды Правительство РФ прибегает к займам Всемирного банка. Так, 6 февраля 1995г. было подписано Соглашение между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе в размере 110 млн. долл. США для финансирования Проекта по управлению окружающей средой.

      Общество заинтересовано в том, чтобы в законодательстве был предусмотрен механизм контроля за обеспечением эффективного использования занимаемых средств. По поручению Минфина РФ контроль за расходованием субзаймов в строгом соответствии с условиями соглашений о субзаймах и процедурами МБРР, оценку экологических и финансовых результатов реализации указанных проектов осуществляет исполнительная дирекция Российской программы организации инвестиций в оздоровление окружающей среды, создаваемая Центром подготовки и реализации международных проектов технического содействия.

      Итак, Закон «Об охране окружающей природной среды» (п. 2 ст. 17) называет несколько источников финансирования охраны природной среды:

      - государственный бюджет;

      - внебюджетные экологические фонды;

      - средства различных организаций.

      С принятием вышеназванного закона местные  и республиканские внебюджетные экологические фонды стали рассматриваться существенным источником финансирования экологических затрат. Основную массу денежных отчислений этих фондов по закону должны иметь города и районы, т.е. поселения, которые в первую очередь испытывают на себе все пагубные последствия загрязнения и разрушения окружающей природы. Вместе с тем опыт последних лет использования этих внебюджетных фондов вскрыл и много злоупотреблений и нецелевом расходовании средств, что в свою очередь:

      - снизило материальную заинтересованность предприятий в охране окружающей среды;

      - породило стремление избежать отчислений в соответствующие фонды;

      - породило стремление под видом затрат на отчисления в экологические фонды заполучить больше средств из бюджета.

      Финансовые  трудности промышленных предприятий вызывают сокращение издержек за счет природоохранительных расходов:

      - растет количество стихийных свалок в пригородах (дорожают услуги полигонов), тайных сбросов и закачек отходов в подземные воды;

      - сокращается рекультивация отвалов.

      О снижении объемов ввода очистных сооружений свидетельствует кризис с реализацией экологической техники в России, свертывание продаж биотехнологий на специализированных биржах. Любые дополнительные вложения руководители предприятий стремятся направить в производство. Поэтому растет разрыв между производственными мощностями и системами природоохранительной инфраструктуры. В условиях становления рыночных отношений, общего кризиса и спада производства усугубляется прежние экологической проблемы и возрастают новые. 
 
 
 
 
 
 


       3.2. Совершенствование финансового механизма охраны окружающей среды 


       По  результатам проведенного исследования в области действующего в Российской Федерации механизма финансирования охраны окружающей среды, нами был сформулирован  ряд следующих предложений по его совершенствованию:

       1. Необходимо четко разграничить  две группы методов эколого-экономического  стимулирования:

       - метод позитивной мотивации;

       - метод негативной мотивации.

       Оба метода применяются в рамках законодательно-нормативного обеспечения отдельных вопросов природопользования, экономической оценкой выгодности проводимых природоохранных мероприятий для предприятия, а в основе формируется экологическими потребностями общества.³⁰

       Таким образом, природопользователь, оплачивая  сверхнормативные выбросы (сбросы), будет вынужден или сокращать объемы производства для их снижения или вводить в эксплуатацию очистные сооружения.

       2. Для организаций, имеющих очистные сооружения и сдающих их в эксплуатацию, использовать механизм снижения прогрессивной ставки, посредством проведения обязательного ежегодного экологического мониторинга. По результатам которого будут увеличены или снижены размеры прогрессивных платежей в зависимости от динамики загрязнения окружающей среды (Приложение 4).

       3. Внедрить в практику экологический  лизинг (который позволяет решить проблему доступности очистных сооружений и технологий), а также обязательное экологическое страхование на предприятиях, которые не осуществляют природоохранных мероприятий, нанося ущерб окружающей среде.

       4. Предлагается создать государственный региональный фонд экологического страхования, который будет осуществлять перестрахования на случай аварий и катастроф.³¹

       5. Необходимо принять значительные  меры по усилению экологической  составляющей прогнозов социально-экономического  развития Российской Федерации.

       Главной целью Концепции совершенствования  государственной экологической  политики является создание необходимых  условий для реструктуризации и  снижения антропогенного воздействия  на окружающую среду до экологически допустимого уровня, поддержания жизнеобеспечивающих функций биосферы, для охраны и воспроизводства природных ресурсов.

       Достижение  этой цели потребует решения следующих  задач:

       5.1 в сфере природопользования:

       - совершенствование системы управления природопользованием, включая осуществление обоснованного разграничения полномочий в области государственного управления природопользованием между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти объектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

       - развитие института государственной собственности на природные ресурсы с учетом возможного разграничения прав собственности между Российской Федерацией и ее субъектами;

       - реформирование и развитие системы учета и экономической оценки природных ресурсов, систем лимитирования и лицензирования природопользования;

       - проведение постепенного реформирования налоговой системы, направленного на увеличение доли ресурсных платежей в доходной части бюджетов при снижении ставок по другим видам налогов;

       - совершенствование экономических и финансовых механизмов воспроизводства природных ресурсов, развитие рынка работ и услуг в области природопользования;

       - развитие систем мониторинга состояния природных ресурсов и контроля за использованием и охраной природных ресурсов;

       - проведение научных исследований, развитие новых методов и технологий в области охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, а также стимулирование внедрения ресурсо- и энергосберегающих технологий, увеличения доли использования вторичных ресурсов, повышения степени утилизации отходов.

       5.2 в сфере охраны окружающей среды:

       - формирование более эффективной структуры государственного управления охраной окружающей среды и осуществление обоснованного разграничения полномочий в области государственного управления охраной окружающей среды между федеральными органами управления, органами управления субъектов Российской Федерации и местными органами самоуправления;

       - развитие методов экономической оценки негативных экологических воздействий природных ресурсов, усовершенствование систем лимитирования выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещения отходов;

       - совершенствование экономических и финансовых механизмов охраны окружающей среды, развитие рынка работ и услуг в области охраны окружающей среды;

       - стимулирование развития и внедрения эффективных систем управления природоохранной деятельностью на предприятиях, в том числе в соответствии с международными стандартами серии ISO 14000;

       - повышение эффективности государственной экологической экспертизы, введение в практику процедур ОВОС, развитие систем государственного экологического контроля и мониторинга состояния окружающей среды, создание единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ);

       - формирование эффективной системы непрерывного экологического образования, формирование экологической культуры и экологического мировоззрения;

       - организация научных исследований в целях реализации различных направлений государственной экологической политики;

       - создание и поддержание государственных и общественных институтов, обеспечивающих управление экологической безопасностью;

       - обеспечение лицензирования всех экологически опасных (в том числе - потенциально) видов деятельности;

       - последовательный переход на систему международных стандартов технологических процессов и производимой продукции;

       - осуществление на федеральном уровне контроля за снижением воздействия на окружающую среду наиболее крупных источников загрязнения;

       - выделение и реабилитация территорий с опасным изменением качества окружающей природной среды, возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан, нанесенного в результате негативных экологических воздействий;

       - усиление деятельности по сохранению биоразнообразия, экосистем и ландшафтов, развитие сети особо охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами и свойствами, расширение зон ограниченного природопользования;

       - широкое распространение достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей природной среды, по экологической проблематике в целом, в том числе посредством государственной поддержки издания экологической литературы, средств массовой информации;

       - поддержка общественных экологических движений и привлечение неправительственных организаций к решению экологических проблем, к осуществлению экологического контроля и мониторинга;

       - обоснование и проведение внешней политики в сфере обеспечения экологической безопасности, отвечающей национальным интересам России;

       - уточнение и пересмотр с учетом меняющейся ситуации приоритетных направлений деятельности и мероприятий в области снижения воздействия на окружающую среду.³²

       6. Совершенствование экономического  и финансового механизмов охраны  окружающей среды и природопользования  должно быть направлено на:

       - стимулирование рационального использования природных ресурсов и применение ресурсо- и энергосберегающих технологий с целью снижения воздействия на окружающую среду до экологически безопасного уровня;

       - создание необходимых финансово - экономических условий для эффективного функционирования природно - ресурсного комплекса, обеспечение воспроизводства возобновимых природных ресурсов;

       - привлечение инвестиций в природоохранные проекты.

       Для чего необходимо:

       - обеспечить решение вопросов собственности на природные ресурсы;

       - усовершенствовать методы экономической оценки природных ресурсов и воздействий на окружающую среду, поэтапно приближать ставки платежей к значениям экономических оценок;

       - обосновать динамику и механизм повышения уровня платежей за природные ресурсы и экологически неблагоприятные воздействия и, одновременно, увеличения доли ресурсных платежей в структуре взимаемых налогов;

       - расширить спектр природных ресурсов и воздействий на окружающую среду, за которые взимается плата;

       - разработать планы действий в сфере природопользования и охраны окружающей среды на федеральном и региональном уровнях;

       - внедрить экологическое страхование и экологическое аудирование.

       7. Ввести систему обязательной  сертификации по экологическим  требованиям, для чего необходимо  проведение следующих работ:

       - развитие нормативно - методической  документации, на соответствие требованиям  которой осуществляется сертификация;

       - внесение изменений и дополнений  в действующее законодательство  и разработка новых законодательных  актов, обеспечивающих реализацию экологических требований при ведении хозяйственной деятельности;

       - гармонизация стандартов и нормативной  базы с требованиями международных  систем и стандартов серии  ISO 14000.

       В связи с введением системы  экологического аудирования необходимо внести изменения в действующее законодательство, создать организационные структуры для подготовки и аттестации экоаудиторов, аккредитации аудиторских фирм и центров.

       8. Большое значение для улучшения  экологической ситуации имеет  введение в практику процедур  оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), для чего должна быть подготовлена соответствующая правовая и методическая база.

       9. Усовершенствование экологического  мониторинга таким образом, чтобы  обеспечивать органы исполнительной  власти и государственного управления достоверной информацией, позволяющей при подготовке и принятии решений оценить показатели качества отдельных природных сред, а также природной среды в целом; выявить динамику, направление, масштабы и причины изменения этих показателей, оценить угрозу таких изменений здоровью человека, социально - экономической системе и живой природе; определить корректирующие меры и средства предотвращения экологических бедствий, чрезвычайных экологических ситуаций, достижения устойчивого экономического и социального развития и благополучия отдельных регионов и страны в целом.

       10. По мере развития и оздоровления экономики основную часть расходов по нормализации экологической обстановки должны взять на себя предприятия, и надобность в целевых фондах сама собой отпадет. В настоящее же время, исходя из анализа существующей тенденции в соотношении источников финансирования природоохранной деятельности, политику инвестирования экологической сферы следует строить на основе собственных средств субъектов хозяйствования, средств природоохранных фондов, а также привлекать для этого возможных инвесторов:

Рисунок 3.1. – Схема формирования и использования  средств бюджетного целевого фонда  охраны природы

       Таким образом, в заключение вышесказанного в данной главе исследования, отметим, что для совершенствования финансового механизма охраны окружающей среды государственная политика в области экологического мониторинга должна быть направлена на решение следующих задач:

       1. Создание и совершенствование нормативной базы, регламентирующей взаимодействие между организационными и функциональными структурами ЕГСЭМ.

       2. Координация деятельности функциональных подсистем, направленная на оптимизацию и повышение эффективности сетей наблюдений этих подсистем и получения информации, необходимой для оценки состояния и прогнозирования изменений окружающей природной среды в целом, включая согласование программ мониторинга функциональных подсистем.

       3. Разработка и реализация комплекса мероприятий по обеспечению достоверности и сопоставимости измерений и оценок показателей состояния экологической обстановки как по отдельным регионам, так и по административно - территориальным образованиям страны.

       4. Организация на потенциально опасных объектах специальных систем мониторинга воздействия на окружающую природную среду возможных аварийных ситуаций.

       5. Организация и ведение специализированных банков данных обобщенной информации по окружающей природной среде и источникам антропогенного воздействия на нее.

       6. Оценка и прогнозирование изменения  состояния окружающей природной  среды на территории отдельных  субъектов Российской Федерации, комплексных геоэкосистем, экономических районов, а также территории Российской Федерации в целом.³³ 
 
 
 


ЗАКЛЮЧЕНИЕ 


       В настоящее время, благодаря Президенту РФ Д.А. Медведеву, появилась надежда, что ситуация в области экологии изменится в лучшую сторону. 27 апреля сего года под его председательством было проведено заседание Президиума Госсовета, посвященное совершенствованию государственному регулированию в сфере охраны окружающей среды. На этом заседании в докладах были представлены основные вопросы в рассматриваемой сфере и предложены соответствующие меры по их решению. В дискуссии приняли участие губернаторы, представители бизнеса и общественности.

       Надеюсь, что это заседание Госсовета  станет поворотным моментом на пути создания в нашей стране благоприятной среды обитания и модернизации экономики на базе высокоэффективных и экологически чистых технологий.

       Для решения данного вопроса прозвучало предложение создать автоматическую систему учета выбросов и сбросов  загрязняющих веществ в окружающую среду на всей территории России, а так же осуществить модернизацию существующей государственной сети мониторинга.

       Для объективной оценки состояния окружающей среды нам необходимо создавать  комплексный мониторинг на новой  высокотехнической основе с использованием наземных и космических средств. Комплексный мониторинг должен охватывать атмосферный воздух и водные объекты, почвы, ландшафты, рекреационные ресурсы, растительный и животный мир. Только в этом случае можно получить объективную информацию о реальном состоянии окружающей среды и решить такие задачи как:

• получение на регулярной методической основе данных об источниках загрязнения, о характеристиках фактического состояния окружающей среды, о превышении фактических антропогенных нагрузок над критическими;
• формирование картографических данных о состоянии экосистем (зонирование территорий по степени экологической опасности);
• комплектование информационного банка данных и знаний о характере природной среды и влияющих на ее состояние факторов;
• поставка информации абонентам – потребителям, в том числе аргументированных рекомендаций по проведению соответствующих мероприятий.

       Существующая  система нормирования, основанная на предельно допустимых концентрациях  загрязняющих веществ в воздухе  и воде субъективна, и позволяет предприятиям оказывать неограниченное воздействие на окружающую среду. С одной стороны, она предъявляет избыточно жесткие требования (нормируется более 2000 загрязняющих веществ), с другой стороны позволяет чиновнику устанавливать любой лимит. В качестве базового принципа новой системы нормирования предлагается переход на систему наилучших существующих доступных технологий (НДТ). При такой системе все предприятия подразделяются на три группы:

• первая группа – предприятия с незначительным воздействием на окружающую среду, для которых вводится декларирование;
• вторая – предприятия с умеренным воздействием, для которых утверждаются нормативы по технологически обоснованным объемам воздействия;
• третья – предприятие с максимальным воздействием; для этой группы предлагается устанавливать нормативы на основе наилучших существующих доступных технологий (НДТ).

       Полагаю, что нельзя осуществлять экорегулирование хозяйственной деятельности только с помощью нормативов, установлены  на базе НДТ без:

       а) учета критических предельно допустимых антропогенных нагрузок на отдельные территории, природные системы, животный и растительный мир региона;

       б) без жестких экоограничений в  виде лимитов по предприятиям и территориям;

       в) увязке с экономическими инструментами  защиты природы.

       Указанные выше критические нагрузки устанавливаются  с учетом ассимиляционного потенциала (АП) территории, акватории. Под этим термином понимается способность территории и акватории без саморазрушения разлагать природные и антропогенные  вещества (отбросы и отходы) и устранять их вредное воздействие на живое в момент разложения и последующего биологического круговорота. В связи с этим не допускаются эмиссии тех загрязняющих веществ, которые не могут быть ассимилированы окружающей средой, даже если они вкладываются в рамки НДТ. Если эмиссия превышает ассимиляционные резервы то ее, как правило, следует снижать.

       Для достижения уровня выбросов (сбросов) по предприятиям при переходе на НДТ  потребуется определенное время  для постепенного достижения по годам  нормативного уровня, как ранее было предусмотрено в проекте Госпрограммы. Эти обстоятельства должны найти отражение при дальнейшем совершенствовании экоплатежей.

       Для предприятий, не принимающих мер  по модернизации своего производства с целью перехода на НДТ, плата за негативное воздействие увеличится в 2-3 раза к 2011 г. и в 3-4 раза к 2016 г., а для предприятий, переходящих на НДТ, снизятся на 70%, а после внедрения НДТ уменьшатся в 2 раза.

       На  втором этапе, после переходного  периода, за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах норматива (НДТ) должен взиматься налог, представляющий собой своеобразную плату за право пользования ассимиляционным потенциалом территории. АП следует рассматривать как природный ресурс. Данный налог должен направляться в местный бюджет и расходоваться на социально-экономические нужды. В этом случае на данной территории остаются не только загрязнения, но и определенные денежные средства.

       За  выбросы (сбросы) загрязняющих веществ  в пределах между нормативом и  лимитом, устанавливается плата на уровне общественно необходимых затрат на их подавление, а сверхлимитное загрязнение в повышенном размере с ежегодным увеличением.

       Расчет  и декларирование экоплатежей должен проводить хозяйствующий субъект, независимо от его негативного воздействия на окружающую среду. В случае сокрытия им определенной суммы платежей эта сумма должна взиматься в 5-ти кратном размере.

       Налог, в отличие от платы, включается в  себестоимость продукции и, соответственно в ее цену. Тогда за загрязнение  окружающей среды платят потребитель и загрязнитель. Потребитель платит за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах норматива, т.е. за те загрязнения, которые нельзя избежать при внедрении лучших из имеющихся в мире образцов техники и технологии, а загрязнитель – за превышение выбросов (сбросов) сверх норматива. При этом необходимо внедрить механизм зачета (возврата) части платежей в инвестирование природоохранных мероприятий.

       Такой подход к определению экоплатежей  позволит стимулировать:

• осуществление природоохранных мероприятий;
• модернизацию предприятий;
• реализацию экологических программ;
• развитие экобизнеса.

       В современных условиях в России нельзя увеличивать налоговую нагрузку на предприятия: она и так сейчас велика. Поэтому увеличение экологической  платы по предприятиям должно сопровождаться адекватным снижением других налогов. Полагаю, что в современных условиях нельзя увеличивать налоговую нагрузку на предприятия: она и так сейчас велика. Поэтому увеличение экологической платы предприятиям должно сопровождаться адекватным снижением других налогов.

       Возможно  нам, по опыту стран ЕС, необходимо ввести дифференцированный энергетический налог, в зависимости от экологического ущерба наносимого окружающей среде, что  будет стимулировать развитие возобновляемых источников энергии.

       Этот  вопрос на заседании Госсовета поднимался в дискуссии. Учитывая особую актуальность и важность данной проблемы, этим мы должны заниматься сегодня, несмотря на то, что нравственное обновление общества является длительным процессом, а плоды  его мы будем пожинать в будущем. Решение данного вопроса должно осуществляться по следующим направлениям.

       Первое  – создание системы массовой экологической  информации и просвещение населения. Для этого необходимо:

5. расширить пропаганду экологических знаний по радио, телевидению и в др. СМИ;
6. обеспечить издание российской, республиканских, краевых и областных экологических газет, а также оказывать им финансовую помощь;
7. организовать в городах и крупных населенных пунктах страны стенды оперативной информации о состоянии окружающей среды;
8. обеспечить увеличение количества экологических изданий и аудиовизуальных материалов, а также их общего тиража.

       Второе  – создание системы всеобщего  и непрерывного образования в  области охраны окружающей среды  и выработки навыков рационального природопользования, подготовки и переподготовки специалистов народного хозяйства и специалистов-экологов. В этих целях необходимо:

• ввести в детских садах, школах, профтехучилищах, народных университетах, средних специальных и высших учебных заведениях, а также в системе курсов подготовки и переподготовки преподавательских кадров и специалистов программ эковоспитания и образования;
• создать на базе высших учебных заведений сеть региональных центров информации по образованию и подготовке кадров в области охраны окружающей среды;
• организовать в вузах и отраслевых институтах кафедры повышения квалификации, а также кафедры по охране окружающей среды и рациональному природопользованию;
• наладить выпуск учебников, учебных пособий и др. материалов по охране природы, охватывающих все аспекты подготовки учащихся, студентов и специалистов в этой области;
• организовать центры гуманитарно-экологического воспитания населения;
• обеспечить массовое производство для детей книг, диафильмов, игрушек на темы охраны окружающей среды и рационального природопользования.

       Заглядывая  в будущее, мы всегда должны помнить, что живем во взаимосвязанном, многообразном  и хрупком мире, вступившим в критический  момент своего исторического развития, где предстоит острейшая борьба за выживание человеческой цивилизации.

       Среди глобальных угроз и вызовов человечеству особую опасность представляет истощение  ресурсов биосферы. Биосфера уже не справляется с отходами нашей  цивилизации и начинает деградировать. Это проявляется в глобальном потеплении климата, уменьшении озонового слоя Земли, опустынивании, уменьшении биоразнообразия, ухудшении качества окружающей среды и других негативных явлениях. Не будет будущего ни у России, ни у любой другой страны, если начнутся необратимые процессы в биосфере, в результате чего глобальная экологическая катастрофа человечества станет неизбежной.

       Предотвратить глобальную катастрофу человечества можно  только сообща, всем миром, когда мировое  сообщество будет действовать как  единый разумный организм.

       Для этого необходимо осуществить комплекс мер на Всемирном и национальном уровнях, направленных на:

• выработку и проведение согласованной экологической политики;
• разработку и принятие Планетарного экологического кодекса;
• гармонизацию природоохранных актов, экологических норм и стандартов;
• унификацию методов нормирования антропогенных воздействий на окружающую среду;
• применение общих подходов, критериев, методов и процедур оценки качества и контроля состояния окружающей среды и антропогенного воздействия на нее, обеспечение сопоставимости данных о состоянии окружающей среды по отдельным странам;
• применение согласованных методов контроля за генетическими изменениями в сообществах живых организмов и защиты редких и исчезающих видов, а также ареалов их обитания;
• создание международного стандарта экологизированной системы подготовки и принятия решений;
• ведение Международной красной книги;
• переход всех государств на экосистемный метод управления использованием и воспроизводством природных ресурсов, а также качеством окружающей среды;
• помощь отдельным государствам в решении экологических проблем;
• создание глобального экологического мониторинга;
• разработку и реализацию Глобальной экологической программы.

       Мы  хотим построить жизнь не поодиночке, не в атмосфере борьбы за выживание друг с другом, где каждый каждому – соперник и враг, а в хорошо организованном, справедливом и гуманном обществе, заботящемся о будущих поколениях; главная цель наших устремлений имеет общественный, общемировой характер – сохранение жизни на Земле и изменение мира к лучшему;  в основе наших устремлений лежат социалистические идеи свободы, справедливости, солидарности, равноправия и народовластия; предусматривается приоритет общественных интересов над личными; мы хотим реализовать идею – неотъемлемое право каждого члена общества на природные ресурсы своей страны и на равную долю благ, получаемых от них.