Механизм финансирования охраны окружающей среды и пути его совершенствования (на примере Российской Федерации)

       1. классификация природных ресурсов  и объектов и определение первоочередных  по значимости объектов для  включения их в КТКПР;

       2. разработка требований к объемам  и формам представления отраслевой  кадастровой информации по дополнительному перечню кадастровых показателей для решения задач территориального управления;

       3.  свод и государственная регистрация  сведений о природных ресурсах  и объектах для ведения КТКПР,  а также их первичная социально-экономическая оценка;

       4.  реализация эксперимента по совершенствованию  учета и социально- экономической  оценке природно-ресурсного потенциала;

       5. выбор экспериментальных территорий  для реализации пилотных проектов  по формированию, ведению и использованию  КТКПР;

       6.   разработка требований к территориальным программам кадрового и технического обеспечения формирования КТКПР;

       7.  разработка процедуры принятия  решений по природопользованию  на основе информации КТКПР;

           8. разработка    нормативно- правовой    документации      по природопользованию.

       Финансирование  разработок по общеметодическому и  нормативно-правовому обеспечению, разработок типовых проектных решений, создания и ведения Единой системы  ведения комплексного территориального кадастра необходимо осуществлять из всех возможных финансовых источников    бюджета, собственных средств  предприятий, а так же привлеченных средств.

       Природоресурсная  база Российской Федерации является основой отечественной экономики, рациональное использование которой способно на десятилетия обеспечить развитие других производств и непроизводственной сферы. С этих позиций особое значение отводится государственной политике в сфере природопользования и природоохранной деятельности, направленной на создание посредством законодательного регулирования системы эффективного использования природных ресурсов.

       Федеральное российское законодательство в области  природопользования было в целом  сформировано в 90-е годы XX века в условиях необходимости обеспечения перехода к рыночным методам хозяйствования. В этот период были приняты Водный, Земельный, Лесной кодексы, Закон Российской Федерации «О недрах», законы «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «Об экологической экспертизе» и ряд других.

       С 2000 года все более наглядной становится необходимость существенного изменения  природоресурсного законодательства.

       Таким образом, началась активная работа по обновлению природоресурсного законодательства. В 2001 году был принят новый Земельный кодекс Российской Федерации, в 2002 году – новая редакция Федерального закона «Об охране окружающей среды». В ходе налоговой реформы положено начало замене системы платежей за пользование природными ресурсами на налоговую форму изъятия. Так, с 2002 года введен налог на добычу полезных ископаемых, который стал одним из основных источников доходов федерального бюджета, с 2004 года введены сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, с 2005 года вступили в действие земельный и водный налоги.

       В январе 2002 года, с учетом необходимости  регулирования законодательной  деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды в Совете Федерации создан Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды, в котором в течение всего периода 2002 – 2008 гг. проводилась работа по анализу действующего природоресурсного законодательства, разработке и обсуждению концепций и вариантов таких основополагающих документов, как новые редакции проектов Закона Российской Федерации «О недрах», Лесного и Водного кодексов Российской Федерации и других законодательных актов, связанных с регулированием природопользования и охраны окружающей среды. Далее рассмотрим схему природоресурсного законодательства:

       Рисунок 1.1. – Система нормативно-правового регулирования в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации⁶ 
 

       В рамках целого ряда мероприятий, инициированных и организованных Советом Федерации (парламентских слушаний, «круглых столов», в том числе в рамках Петербургского и Байкальского экономических форумов, конференций и других) определялась позиция Совета Федерации, субъектов Российской Федерации по основным концептуальным положениям нового природоресурсного законодательства, которая доводилась до Правительства Российской Федерации, Государственной Думы и общественности нашей страны.

       Одним из значимых событий, которое оказывало  и будет оказывать в дальнейшем большое влияние на формирование отношений в системе природопользования, стало законодательное установление нового разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. (Смотреть приложение 2)

       Федеральным законом «О внесении изменений в  законодательные акты Российской Федерации  и признании утратившими силу некоторых законодательных актов  Российской Федерации в связи  с принятием Федеральных законов  «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ были внесены изменения в большинство законодательных актов в сфере природопользования. В соответствии с ними наиболее существенный объем полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами сосредоточен на федеральном уровне, где должны приниматься решения об их использовании в интересах всего государства.

       Наряду  с разграничением полномочий изменения  затронули и ряд основных положений  по доступу к использованию природных  ресурсов, введению гражданско-правовых отношений в природопользование, усилению роли государственного регулирования и государственного управления в данной сфере.

       Однако  форма одноактного «пакетного»  изменения законодательства, охватывающего  различные разделы права, не позволила с одинаковой детальностью и эффективностью проработать все статьи закона, а одной из центральных проблем, возникших в связи с его принятием, явилось отстранение органов власти субъектов Российской Федерации от функции управления и контроля на региональном и территориальном уровне. В то же время, механизм делегирования полномочий, а также его принципы и область действия оказались не определены.

       В итоге, одобренный закон практически  сразу после принятия потребовал внесения корректив, в связи с чем, в срочном порядке был принят Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который позволил частично устранить недоработки предыдущего закона в сфере природопользования и в ряде случаев даже вернуться к исходным положениям природоресурсного законодательства.

       Изменения, внесенные Федеральными законами № 122-ФЗ и № 199-ФЗ, определили вектор дальнейшего развития отраслевых законодательств в сфере природопользования и основные концептуальные положения новых редакций Лесного и Водного кодексов Российской Федерации, а также Закона Российской Федерации «О недрах». При этом данные положения имели как положительные, так и отрицательные стороны.

       Существенные  изменения в систему платежей за пользование недрами были внесены Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 126-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации», которым была введена глава 26 «Налог на добычу полезных ископаемых». С введением 1 января 2002 года указанного налога (НДПИ) были отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и дифференцированные платежи за добычу полезных ископаемых, что негативно сказалось на финансировании и объемах выполняемых геологоразведочных работ, а также на эффективности разработки трудноизвлекаемых, остаточных запасов полезных ископаемых.

       Отмеченные  недостатки законодательства частично были исправлены принятием Федерального закона от 27 июля 2006 года № 151-ФЗ «О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», которым предусмотрено снижение ставки НДПИ при разработке высоковязких нефтей, при разработке месторождений нефти с выработанностью запасов более 80 % и разработке месторождений нефти на участках недр, расположенных полностью или частично в границах Республики Саха (Якутия), Иркутской области, Красноярского края.

       В настоящее время обостряется  проблема с выделением земельных участков для целей геологического изучения и использования недр, особенно находящихся в частной собственности, так как в Земельном кодексе Российской Федерации данные виды недропользования не включены в виды деятельности, относящиеся к государственным нуждам. В связи с этим было бы целесообразно ввести в Земельный кодекс новую категорию земель - «земли государственного фонда недр» и установить процедуру их формирования, использования и перевода в земли иных категорий после рекультивации.

       Кроме того, отсутствие полномочий субъектов  Российской Федерации в участии  распоряжением участками недр на своей территории создает серьезные  помехи в активизации геологического изучения недр и разработки полезных ископаемых. Существующее распределение  платы за пользование недрами в пропорции 95 : 5 в пользу федерального бюджета оставляет для субъекта Российской Федерации средства, недостаточные даже для компенсации экологических последствий, и устраняет экономические стимулы субъектов Российской Федерации к развитию недропользования.

       В целом, принимаемые федеральные  законы в сфере недропользования являются узко направленными, принимаются  с большим запозданием и лишь частично отвечают задаче приведения законодательства в соответствие современной  ситуации в горно-промышленном комплексе России и необходимости многократного расширения геологического изучения недр Российской Федерации.

       Вместе  с тем, главной задачей дальнейшего  развития и совершенствования природоресурсного  законодательства является совершенствование именно законодательства о недрах и лесного законодательства. Вследствие существующей правовой культуры субъектов законодательной инициативы, при отсутствии учета правоприменительной практики и международного опыта принято считать, что решение проблем в сфере использования и охраны природных ресурсов лежит в плоскости принятия нового закона на природоресурсную или природоохранную тему. Однако, по мнению законодателей (а к этому мнению приходит и Правительство Российской Федерации) здесь предпочтительнее внесение изменений в действующие законы. Поправки целесообразно вносить отдельными блоками по вопросам, которые не вызывают серьёзных возражений у всех заинтересованных сторон. По мере готовности и согласования следующего блока поправок – рассматривать и оперативно принимать эти изменения в данный закон.

       Создание  адекватного законодательного механизма  государственного регулирования недропользования зависит от учета экономических  и социальных интересов Российской Федерации и ее субъектов, а также  мировых тенденций в использовании минерально-сырьевой базы. Несмотря на то, что минерально-сырьевая база России остается одной из крупнейших в мире, а по широкому спектру полезных ископаемых не имеет себе равных, этот мощный потенциал используется не в полном объеме и недостаточно эффективно.

       Особое  беспокойство вызывает отсутствие четкого  законодательного разграничения задач  и полномочий между государством и бизнесом в сфере геологического изучения недр. В связи с этим не закреплены положения о государственном  секторе геологической службы. Более 80 % выделяемых бюджетных ассигнований на геологическое изучение недр направляется на поисковые работы в ущерб общегеологическим (включая научно-исследовательские) работам, находящимся вне сферы рынка и конкуренции, так как выполняются исключительно для государственных нужд специально созданными для этих целей организациями (государственное геологическое картографирование, мониторинг состояния геологической среды, прогноз опасных и катастрофических геологических явлений, изучение глубинного строения Земли, изучение Антарктиды, дна Мирового океана, шельфа Арктики на предмет расширения правовых границ России, аэрокосмические исследования и др.). Важнейшая и необходимая задача – мониторинг состояния и перспектив развития минерально-сырьевой базы Мира и основных стран – конкурентов России на сырьевых рынках.