Лекции по "Финансам"

Межбюджетные отношения определяются характером бюджетного устройства, т. е. бюджетным федерализмом. Под бюджетным федерализмом понимается форма бюджетного устройства в федеративном государстве, определяющая бюджетные взаимоотношения федерального центра и регионов РФ. В соответствии с действующим в РФ законодательством доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из закрепленных доходов, регулирующих доходов, дотаций, субвенции и кредитных ресурсов.

Бюджетный федерализм опирается на ряд базовых принципов, среди которых наиболее значимыми являются: наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы; единство общегосударственных интересов и интересов населения; сочетание принципов централизма и децентрализма; активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства.

Модель бюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма формируется с учетом конкретных экономических и политических условий. Совершенствование межбюджетных отношений в РФ проводится по ряду направлений. Снижается налоговая нагрузка, что создает более благоприятные условия для развития бизнеса.

Основным источником средств при регулировании межбюджетных отношений является Фонд финансовой поддержки регионов, который должен расти соответственно росту индекса потребительских цен и распределяться таким образом, чтобы не порождать иждивенчество в регионах с низкой бюджетной обеспеченностью. Но последнее требование вступает в противоречие с задачами, которые надо решать в социальной сфере. Требует совершенствования порядок финансирования закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и наукоградов. Дискуссионным является вопрос о бюджетных ссудах, предназначенных для ликвидации кассовых разрывов, но на практике используемых регионами как дополнительные источники финансирования.

Несовершенство межбюджетных отношений проявляется, в частности, в отсутствии баланса между финансовой самостоятельностью, ответственностью регионов и укреплением вертикали власти. Нередко регионы с высоким налоговым потенциалом оказываются в сложных финансовых условиях вследствие государственного перераспределения финансовых ресурсов. «Бедные» регионы, получая в свою пользу финансовые средства за счет перераспределения, лишаются стимула к наращиванию своего экономического потенциала. Главная проблема заключается в том, чтобы найти механизмы обеспечения баланса интересов РФ и субъектов РФ, чтобы преодолеть исторически сложившееся неравенство финансового потенциала регионов. При этом необходим высокоинформативный числовой индикатор для оценки уровня бюджетной самостоятельности региона. К числу таких показателей относится отношение суммы поступлений средств в региональный бюджет из федерального бюджета к сумме поступлений из данного регионального бюджета в федеральный бюджет.1 На основе данного и ряда других показателей формируется финансовая политика государства в сфере межбюджетных отношений.

Улучшение практики ведения финансовой политики и совершенствование управления финансами в регионах стимулируется Фондом реформирования региональных финансов, средства которого формируются за счет заимствований Мирового банка, выделяющего по $40 млн ежегодно.

 Разграничение расходов и  доходов между бюджетами разных  уровней

В России для разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней первоосновой является перечень предметов ведения, закрепленных ст. 70 Конституции РФ за федеральным центром, и перечень предметов совместного ведения с субъектами РФ (ст. 72).

К ведению федерального центра относятся: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, федеральные энергетические системы, федеральный транспорт и др.

В совместном ведении федерального центра и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов налогообложения, и др.

Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1 предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий в вопросах местного значения. Практика показывает, что при реформировании местного самоуправления на основе этого закона наиболее сложными для поиска оптимальных решений являются вопросы бюджетно-налоговых отношений.

В соответствии с Бюджетным кодексом формирование расходов бюджетов, независимо от их уровня, осуществляется на базе минимальных государственных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг, предоставляемых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет бюджетных средств. Существенным элементом социальных стандартов являются минимальные социальные нормы, дифференцированные по территории.

Разграничение расходов между бюджетами разных уровней непосредственно связано с разграничением доходов. В качестве исходного положения при разграничении доходов выступает определение собственных доходов бюджета соответствующего уровня. Бюджетным кодексом РФ определено, что собственными доходами бюджетов являются виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ или, в соответствии с ним, — законодательством субъектов РФ. К собственным доходам федерального бюджета относятся:

собственные налоговые доходы федерального бюджета, за исключением налоговых доходов, передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней бюджетной системы РФ (федеральные налоги и сборы; таможенные пошлины, таможенные сборы иные таможенные платежи; государственная пошлина);

собственные неналоговые доходы (доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти; часть прибыли унитарных предприятий; прибыль Банка России, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; доходы от внешнеэкономической деятельности);

средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов РФ и другие безвозмездные перечисления, которые могут поступать в его доходы в процессе исполнения федерального бюджета.

Доходы бюджетов субъектов РФ включают:

собственные и регулирующие налоговые доходы от региональных налогов и сборов, отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ;

доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ, а также иные неналоговые доходы (в том числе за счет части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет).

Доходы местных бюджетов формируются за счет:

1) собственных доходов  и доходов, полученных путем отчислений  от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов (собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, государственная пошлина, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в соответствии со ст. 50 БК РФ в доходы федерального бюджета, — по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж);

2) доходов от использования  имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;

3) ассигнований на финансирование  осуществления отдельных государственных  полномочий, передаваемых органам  местного самоуправления, ассигнований  на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, а также других неналоговых доходов (в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей).

Существенным недостатком Бюджетного кодекса РФ является то, что в нем не разграничены на постоянной основе доходные источники за бюджетами разных уровней. Это объясняется, с одной стороны, незавершенностью процесса разграничения расходных полномочий, с другой — нестабильностью налогового законодательства, а в последнее время и очевидными тенденциями в сторону усиления централизации налогов как части общей стратегии укрепления позиции федерального центра и единой властно-управленческой вертикали власти.

Формы перераспределения средств

Модель межбюджетных отношений включает регулирование в форме горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. В процессе вертикального бюджетного выравнивания устраняются несоответствия между расходными функциями бюджетов всех уровней и их доходными возможностями, т. е. достигается сбалансированность всех звеньев бюджетной системы по вертикали. Горизонтальное выравнивание предполагает территориальное перераспределение бюджетных средств, которое направлено на сближение уровней экономических потенциалов субъектов РФ, достигаемого в результате передачи части финансовых ресурсов «дотационным» регионам. На практике имеет место определенное комбинирование методов вертикального и горизонтального выравнивания. Методы и задачи такого выравнивания определяются нормативно-правовыми документами, ежегодными бюджетными посланиями Президента РФ и др.

В практике взаимоотношений между бюджетами разных уровней осуществляются также взаимные расчеты, являющиеся методом оперативного межбюджетного регулирования.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ перечисления средств одного бюджета другому бюджету бюджетной системы РФ осуществляются в форме межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в следующих формах:

финансовая помощь бюджетам субъектов РФ, в том числе дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и иные дотации и субсидии;

субвенции бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций и иных субвенций;

финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемая в случаях и в порядке, установленном федеральными законами;

иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;

бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах. Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности перед федеральным бюджетом.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ определяется путем умножения объема указанного Фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на очередной финансовый год утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении.

Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ между субъектами РФ утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении.

В целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития, в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд регионального развития.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально общей численности населения, численности потребителей соответствующих бюджетных услуг, численности лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, и соответственно другим показателям, учитывающим объективные условия, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг и выплат в субъектах РФ.