Документирование управленческой деятельности

1.2 ДОКУМЕНТИРОВАНИЕ  УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В  ИСТОРИЧЕСКОМ АСПЕКТЕ

1.2.1 Становление  документирования в России

По данным археологов и лингвистов уже в X в. в Древнерусском  государстве начала складываться культура написания документов (договоры с  Византией 911 и 945 гг.). В этот период в основном документируют правовые отношения. С развитием законодательных  основ государства наряду с объемными многостраничными правовыми актами («Русская Правда», Новгородская и Псковская судные грамоты, Двинская уставная грамота) создают документы, фиксирующие конкретные частные правоотношения (уставные, вкладные, купчие грамоты; заёмные, закладные кабалы, фиксирующие заём денег; житийные записи -- при срочном найме работников; полные грамоты -- при продаже в рабство; отпускные грамоты и т.д.).

Накопление традиций в сфере документирования вело к  формированию круга специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет церковных псаломщиков и дьяков. Стали вырабатываться типовые формы отдельных, наиболее распространенных документов, из которых составляли своеобразные пособия по делопроизводству -- «формулярники». Установили приёмы засвидетельствования документов, их составления -- документы начинают проходить стадии написания (чернопись, редакция, беловик); начали использовать скрепы, печати, мосты (подписи на склейках) -- так появляются элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии хранения и использования.

До конца XIV в. основным материалом для письма служил пергамент. Самой древней формой документа на Руси была грамота -- отдельный  лист пергамента шириной около 3,5 вершков (15-17 см). Размеры документа могли быть различными за счет подклейки следующих листов. Потерявшие ценность документы счищали, а дорогостоящий материал подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации. С увеличением объемов делопроизводства менялась графика письменности: первоначально документы составляли уставной манерой письма, характерной для книжного дела с выписыванием букв с прямыми очертаниями. В XIV в. стали использовать полуустав, позволивший ускорить процесс письма за счет выносных букв и сокращений отдельных слов. Документы писали сплошным текстом, без разделения на слова. Из знаков препинания к XIV в. стали использовать точку в конце предложения.

Система государственного делопроизводства начинает складываться в период формирования русского централизованного государства. Этот период (XV-XVII вв.) принято называть приказным: по названию первых государственных учреждений -- приказов.

В XV в. дорогостоящий  пергамент вытеснила бумага. Первоначально  её изготавливали из тряпья, а чернила -- из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных наростов на дубовых листьях. Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги делало текст особенно стойким -- он почти не выцветал. Поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, хорошо читаемы. Инструментами письма до второй половины XIX в. служили гусиные перья. Написанный текст посыпался мелким кварцевым песком. В делопроизводстве приказов продолжали использовать как форму документа столбец -- свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Важные государственные акты могли иметь особенно большие размеры. Например, грамота царя Алексея Михайловича Пыскорскому монастырю имеет длину более метра, а Соборное уложение 1949 г. насчитывает 309 метров.

Составные части столпа назывались поставами. Столбец являлся фактически не одним документом, а включал всю совокупность документов дела. Текст в столбцах писали только с одной стороны, оборотную использовали для проставления помет, резолюции, адреса. Такая форма документа была неудобной, поскольку много времени уходило на развертывание и свертывание столбца при поиске необходимых сведений. Сама склейка была недостаточно прочной, что приводило к ветшанию и износу документа. Столбцовую форму документирования отменил Петр I. Позже стали применять тетради -- листы бумаги, сложенные вдвое. Их собирали вместе, переплетали и составляли книги. В форме книг вели списки, финансовые, учетные записи.

В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста -- они составляли сплошной текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора документа: «От царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой России самодержца, боярину, князю Якову Куденетовичу Черкасскому...».

Коллежское делопроизводство примечательно реформами Петра I. Отсутствие в прежних учреждениях  установленного законом порядка, общих  форм документов, постоянных сроков для  производства дел побудил правительство  искать новые формы государственного устройства.

Существенные  изменения претерпевает форма документов. Разрабатывают «генеральные формуляры» -- образцы, по которым следовало  составлять документы. В указе 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной следовало излагать по пунктам -- была сделана попытка формализовать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения. Самостоятельными элементами формуляра становятся дата и наименование документа. Появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, о направлении в дело и иное.

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства -- появились  министерства. Делопроизводство этого  периода называют министерским. Первоначально преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения всех предыдущих документов, дела при этом достигали огромных размеров. К середине XIX в. сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки -- самого существа вопроса. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатали типографским способом или писали от руки. Состав реквизитов бланка включал наименование учреждения, структурных подразделений, дату и регистрационный индекс документа. Занял обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически так же, как и в современных документах). Появляется ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая не имела пока унифицированного вида и могла выглядеть по-разному: «Ответ на ...» или: «От …» и т.п. Приобретает устойчивый вид реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись. Большое значение имели письмовики -- сборники образцов документов.

Период 1917-1990-х  гг. 15 марта 1917 г. Было принято постановление  «Об упрощении формы официальных  сношений и бумаг», которое заключалось  в отмене «титулования и заключительной формулы деловых писем, выражающей личные чувства». В «Положении о письмоводстве и делопроизводстве» от 1918 г. изменения касались исключения устаревших канцелярских штампов в текстах документов, рекомендаций по использованию меньших форматов бумаги в целях её экономии.

К концу 20-х гг. остро встала проблема унификации и стандартизации документов. Были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений. Были стандартизованы материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты пишущих машин).

В 1965 году была разработана  ЕГСД. Реализация ее положений повысила общую культуру управления и качество принимаемых решений, позволила  оптимизировать структуру и штатную  численность управленческого аппарата. Однако элементы НИТ, частично реализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были из-за полного отсутствия литературы по данным вопросам и финансирования на их практическое изучение. Этот пробел отчасти восполнен позже созданием новой редакции ГСДОУ, утвержденной в 1988 г.

В 70-80-х гг. были разработаны стандарты на управленческую документацию, общесоюзные классификаторы технико-экономической информации, унифицированные системы документации. Это значительно улучшило оформление документации; облегчило процессы поиска, учета, анализа, хранения разнообразной информации; подготовило почву для автоматизации управленческих функций [38].

На современном  этапе процесс документирования стремятся полностью автоматизировать с помощью НИТ. Их использование  при осуществлении, например, работы органов исполнительной власти позволит сократить издержки на управление, в том числе за счет высвобождения части технического персонала этих органов. Долю электронного документооборота предполагают довести до 65% внутри ведомств и до 40% в межведомственном взаимодействии [7]. На сегодняшний день создано множество программ как зарубежного («Lotus Notes», «Office Media»), так и отечественного производства («Дело», «Делопроизводство»). Создание и оформление ЭД (электронных документов) регулируют Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» [11], от 27 июля 2006 №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» [19], Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» от 28 января 2002 г. № 65 [7]. Интернациональное взаимодействие на документальном уровне регулируют в рамках международного стандарта ИСО 15489:2001 «Информация и документация. Управление документами» [3].

1.2.2 Становление  документирования зарубежом

В Германии с  1926 г. действовал «имперский закон о всеобщем порядке делопроизводства». Разработчики современной системы делопроизводства министерств ФРГ одной из главных ее задач поставили «противодействие соблазну через средства современной ВТ отказаться от строгих систематизирующих схем группировки и шифрования документов» [40:20].

В 1960 г. Европейской  экономической комиссией была признана целесообразность унификации деловых  документов. В 1963 г. ею был принят формуляр-образец, признанный в 1966 г. и ведомствами  СССР [40].

В США с 1976 г. действует закон по управлению Федеральной  документацией. Термин «Управление  документацией» включает планирование, контроль, руководство, организацию, обучение и другие управленческие действия, предполагающие создание и оформление документов, их хранение, использование и возможность распоряжения ими.

В Англии с 1985 г. действует правительственная программа  по совершенствованию управления документацией. При кабинете министров работает второй административный отдел, который  совместно с Государственный архивом Великобритании занимается вопросами управления документацией на современном технико-технологическом уровне.

В Чехии в  законе «Об архивном деле» 1994/1997-2002 гг. четко обозначена обязанность  всех организаций, независимо от формы  собственности, «заботиться о правильном оформлении, учёте и хранении документации».

В Австралии  впервые в мире в 1996 г. был принят стандарт по управлению документами, содержащий рекомендации по работе с традиционными (на бумажном носителе) и современными (электронными) документами [37].

В 2003 г. в Голландии  на основании закона «Об электронных  подписях» 1999/93/EC принят аналогичный  закон, признающий электронно-цифровую подпись на ЭД равнозначной собственноручной на бумажном носителе.

В настоящее  время Европейское сообщество прилагает значительные усилия по реорганизации деятельности органов государственной власти в соответствии с концепцией «Электронного правительства» и «Электронного управления». Так в Голландии одной из целей продвижения бизнеса является ведение как минимум 25% управленческой деятельности национального правительства электронным способом. Также в национальных проектах «Электронного правительства» участвуют страны Европы, Великобритания, Соединённые штаты Америки, Россия [7].

Показательным является и опыт коллег из стран СНГ. Республика Беларусь -- одно из первых государств, успешно разработавших и внедривших законодательную и нормативно-методическую базу управления документацией, включая электронную. Закон «Об информатизации» (1995 г.), Гражданский Кодекс Республики Беларусь (1998 г.), закон «Об электронном документе» (2000 г.), ГОСТ СТБ 1221-2000 «Документы электронные. Правила выполнения, обращения и хранения» являются важными государственными актами в сфере ДОУ [37].

В ряде стран  основным нормативным документом, регламентирующим документирование и работу с документами, является национальный стандарт, эквивалентный международному ИСО 15489:2001 «Информация и документация. Управление документами» [3]. Например, в Голландии это переведенный на национальный язык ISO NEN 15489:2001[39].

Из вышеприведённого ретроспективного анализа со всей очевидностью следует, что во всём мире наблюдается  уверенная тенденция совершенствования  создания и оформления документов с  целью экономии временных и трудовых ресурсов, обеспечения сохранности документированной информации как объекта социального, экономического, политического, исторического, научного и культурного наследия.

1.3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ  СОДЕРЖАНИЯ И ОФОРМЛЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ

1.3.1 Унификация  текстов документов