Прокурорский надзор

       2. Конституционные права, свободы  и обязанности служат юридической  базой для всех других прав, свобод и обязанностей, устанавливаемых  законодательством. 

       3. Основные, конституционные права, свободы и обязанности формулируются в общем виде. Их детализация, конкретизация осуществляется в правах и обязанностях, устанавливаемых отраслевыми нормами.

       4. Только конституционные права,  свободы и обязанности действуют  на всей территории РФ, в отношении всех граждан государства, иностранцев и лиц без гражданства.

       5. Для каждого гражданина РФ  одинаков круг прав, свобод и  обязанностей. Именно в области  конституционных прав и обязанностей  наглядно проявляется равноправие  как принцип правового положения граждан. Следует однако подчеркнуть, что это равенство возможностей пользования правами и свободами. Фактическая реализация их зависит от многих объективных факторов, а также от отношения человека к осуществлению прав и свобод.

       6. Основные, конституционные права, свободы и обязанности имеют постоянно действующий, непрерывный характер. Они не могут быть исчерпаны однократным осуществлением. Пока лицо является гражданином РФ, оно может реализовать конституционные права, свободы и обязанности. Основные права и свободы могут быть ограничены федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

       7. Конституционные права, свободы  и обязанности имеют повышенную  государственно-правовую защиту. Это  обусловлено, во-первых, тем, что  все нормы Конституции РФ как  основного закона находятся под  особой охраной государства. Во-вторых, в самом тексте установлен особый порядок пересмотра нескольких глав Конституции, в том числе второй главы, закрепляющей права и свободы человека и гражданина. Согласно ст. 135 Конституции РФ эти положения не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, а изменяются Конституционным Собранием или всенародным голосованием.

       В Федеральном законе "О прокуратуре  Российской Федерации"¹⁶ (далее - Закон о прокуратуре) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в самостоятельное направление деятельности прокуратуры, чем подчеркнут приоритет общечеловеческих ценностей в современной России. Неслучайно, что в том же законе соответствующие права и обязанности прокуроров предусмотрены сразу вслед за их полномочиями по надзору за исполнением законов в целом, чем усилена правозащитная роль прокуратуры¹⁷, подкрепленная достаточными полномочиями и опытом быстрого реагирования на нарушения законности (разд. III).

       Сущностью данного направления прокурорской деятельности является обеспечение  надзора за соблюдением прав и  свобод человека и гражданина министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре).

       С учетом личных, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод человека и гражданина, зафиксированных  во Всеобщей декларации прав человека и в Конституции Российской Федерации, Генеральная прокуратура нацеливает прокуроров на защиту в первую очередь прав, обеспечивающих человеку достойное существование: трудовых, жилищных, имущественных, экологических и иных. Первостепенное внимание уделяется прокуратурой защите этих прав от нарушений, носящих массовый характер, а также защите престарелых, инвалидов, несовершеннолетних, малообеспеченных и других лиц, которые не могут самостоятельно отстоять свои права.¹⁸

       Восстановление  прокурором нарушенных прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении его правовой защищенности от произвола и беззакония, от кого бы они ни исходили. Поэтому все сообщения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина должны оперативно и обстоятельно проверяться прокуратурой, чтобы своевременно принимались меры по выявлению, устранению и предотвращению в будущем подобных нарушений.

       В соответствии с Законом о прокуратуре  основаниями для проведения прокурорских проверок являются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении этих прав и свобод (п. 1 ст. 27). Заявителями могут быть граждане, должностные лица, государственные органы, другие организации, в том числе правозащитные. К иным сообщениям можно отнести информацию о нарушении прав человека, обнародованную средствами массовой информации.

       Сведения  о нарушении прав и свобод человека и гражданина определяют необходимость  прокурорского вмешательства.¹⁹ Если поступившая в прокуратуру информация не содержит всех необходимых для принятия того или иного решения данных либо когда сообщенные факты вызывают сомнения в их достоверности, прокурор должен провести проверку, основанием для которой является указанное сообщение.

       Вместе  с тем установленное Законом  о прокуратуре основание для  прокурорского реагирования лишь в  виде пассивного получения информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 21) сковывает  инициативу прокуроров в выявлении  таких нарушений, обрекая их на определенную бездеятельность, и, соответственно, снижает эффективность прокурорского надзора. К основаниям для проведения прокурорских проверок исполнения требований законодательства о правах человека надо дополнительно отнести указания вышестоящих прокуратур и обнаружение прокурорами фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина в ходе плановых или внеочередных проверок исполнения законов.

       Действующим законодательством кроме непосредственного  вмешательства прокуратуры предусмотрены  также другие формы защиты прав человека - посредством обращения в суд (ст. 46 Конституции) или в соответствующие вышестоящие органы власти. Поэтому прокурору надлежит разъяснять пострадавшему альтернативный порядок защиты его нарушенных прав, предполагающий личное обращение гражданина за их защитой в компетентный орган.

       Прокурору следует самому решить, какой порядок  защиты прав и свобод является оптимальным  для конкретного человека, и рекомендовать  его последнему. Конечно, такая рекомендация не может быть бюрократической отсылкой гражданина в иные инстанции. В каждом случае должны иметь место реальная оценка ситуации с защитой прав человека и оперативное принятие прокурором обоснованного решения в соответствии с законом.

       Пресечение  и предупреждение нарушений прав и свобод человека и гражданина должны осуществляться посредством предусмотренных Законом о прокуратуре общих полномочий прокурора: принесения протеста, внесения представления, вынесения постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, письменного предостережения о недопустимости нарушения закона (ст. 23 и др.). К сожалению, в Законе о прокуратуре отсутствует эффективно зарекомендовавшая себя в прошлом такая форма прокурорского реагирования на нарушения прав человека, как предписание об устранении нарушения закона.

       Прокурором  посредством обращения в суд  должны быть приняты меры по возмещению ущерба, причиненного нарушением прав и свобод человека и гражданина²⁰, если речь идет, прежде всего, о нарушении права на достойное существование человека, который в силу возраста, состояния здоровья, материального положения и тому подобных причин не в состоянии сам отстаивать это право. Здесь также важен безвозмездный характер помощи, оказываемой прокуратурой гражданам.

       В предоставленном прокурору законом  праве обращения в суд для  защиты прав и свобод человека, особенно нуждающегося в правовой и социальной защите, наиболее наглядно реализуется  правозащитная роль прокуратуры²¹, которая сегодня выходит на первый план. Для того чтобы эта ее роль была более значимой, в Законе о прокуратуре следует восстановить указание о том, что прокуроры всех уровней осуществляют высший надзор за законностью. Соответственно, в Конституции Российской Федерации должно быть воспроизведено аналогичное указание на осуществление прокуратурой высшего надзора за законностью. Сделать это нужно в особой главе Конституции, посвященной прокуратуре. Сейчас там ее деятельности посвящена лишь одна статья, причем включенная в главу "Судебная власть" (ст. 129). Последнее - нонсенс.

       Следует также предоставить Генеральному прокурору  право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, обеспечить независимость  прокуратуры от органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, с которыми Генеральный прокурор вынужден согласовывать кандидатуры на должности прокуроров республик, краев, областей, автономных округов²², регламентировать полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры не просто федеральным законом, а федеральным конституционным законом, каковым определяется деятельность Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов.

       Согласно  Всеобщей декларации прав человека, каждый имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными  судами (ст. 8). О прокуратуре в Декларации не упоминается, но в современных условиях российская судебная система пока не в состоянии взять на себя в полном объеме функции прокуратуры по обеспечению законности в отношении человека, его права на достойное существование, других прав и свобод.

       Статистика  свидетельствует о том, что, получив  право обращения в суд за защитой  от произвола руководителей и  чиновников, как государственных, так  и негосударственных учреждений, организаций, объединений и предприятий, граждане России сравнительно мало таким правом пользуются. По протестам и представлениям прокуроров отменяется большее количество незаконных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, приказов хозяйственных руководителей, чем по решениям судов. Ежегодно более миллиона граждан обращаются с заявлениями в органы прокуратуры. Соответственно, свыше миллиона нарушений трудовых, жилищных, пенсионных, избирательных прав человека устраняется после прокурорского вмешательства.

       Людей зачастую не удовлетворяют реальные сроки рассмотрения дел в судах, где судебные процессы по разным причинам иногда длятся месяцами и годами, наблюдается  отсутствие эффективных механизмов пресечения волокиты, дороговизна профессиональной юридической помощи адвокатов в связи с подачей заявления в суд. Поэтому без соответствующего реформирования судебной системы нельзя допустить изменения статуса, задач и форм работы российской прокуратуры. Главное при этом - создание реальных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, а не судебная реформа сама по себе. Последняя не может быть эффективной без активного участия прокуратуры в этом процессе.

       Мало  осознать общечеловеческие ценности, заложенные во Всеобщей декларации прав человека. Значительно труднее на деле воплотить их в жизнь, тем более в нашей стране, где многие права и свободы человека и гражданина оказались отторгнуты от экономического базиса.

       Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации"²³ установлено, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основанное на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации. В РФ, как и в любом другом правовом демократическом государстве, устанавливается система государственной защиты прав и свобод граждан. Она включает в себя перечень государственных органов, обладающих определенной законом компетенцией по защите прав и свобод граждан. Согласно ст. 45 Конституции РФ и настоящего ФЗ защита прав и свобод человека и гражданина традиционно провозглашается одной из основных задач прокуратуры во главе с Генеральным прокурором РФ. Она осуществляется как самостоятельное направление деятельности прокуратуры в виде надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением требований Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой - обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц. Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой статус личности в государстве.

       Полномочия прокуроров определены Конституцией РФ, ст. 17, 18, 19, 22 настоящего ФЗ и детализированы рядом нормативных актов Генеральной прокуратуры. Среди их полномочий есть и осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

       Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека.

       Рассмотрение  сообщений о нарушении прав и  свобод позволяет прокурору уяснить  суть поступившего к нему обращения, сформировать мнение о характере реагирования на него. При разрешении жалоб и заявлений граждан (в обязательном порядке должны быть истребованы необходимые нормативные документы, получаются объяснения должностных и иных лиц, действия которых обжалуются. По итогам составляется заключение, а при необходимости выносится решение в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством (ст. 145 УПК РФ). При рассмотрении и разрешении жалоб граждан, запрещается без согласия граждан разглашать сведения об их частной жизни. По мотивированной просьбе гражданина не подлежат разглашению его анкетные данные и домашний адрес.