Из смысла приведенных положений ч. 2 ст. 21, ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и ст. 17.7 КоАП РФ следует, что предостережение прокурора должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо. Однако ссылок на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждался бы В., направленное ему предостережение прокурора не содержит. Не приводятся такие нормы и в постановлении мирового судьи. Из материалов дела усматривается, что вопросы о том, вправе ли был прокурор давать В. указание об исполнении договоров об оказании услуг по оплате задолженности и не является ли подобное указание вмешательством в деятельность администрации района, остались за пределами судебного исследования. С учетом изложенного постановление мирового судьи о привлечении В. к административной ответственности незаконно и отменено.

       Решение судьи Кировского районного суда г. Екатеринбурга от 1 декабря 2004 г. также отменено, поскольку допущенные мировым судьей нарушения им устранены не были.

       Принимая во внимание, что установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок привлечения В. к административной ответственности истек, в силу п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ производство по настоящему делу прекращено.²

       Возбуждение уголовного дела (п. 2 ст. 22, п. 1 ст. 25 Закона). Постановление о возбуждении уголовного дела выносится компетентным лицом в порядке, предусмотренном действующим уголовно-процессуальным законодательством, при наличии повода и оснований для этого (ст.140 УПК РФ). Возбуждение производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств (ст.415 УПК РФ). Это специфическое средство выявления нарушений. Основаниями для возбуждения этого производства могут быть обстоятельства, указанные в п.1 – 3 ч.3, п.3 ч.4 ст.413 УПК РФ.

       Постановление о возбуждении такого производства по своей форме сходно с постановлением о возбуждении уголовного дела.

ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА В ОТДЕЛЬНЫХ  ОТРАСЛЯХ ПРОКУРОРСКОГО  НАДЗОРА

       2.1. Полномочия прокурора по надзору  за исполнением законов и законностью правовых актов

       Надзор  за точным и единообразным исполнением законов является единственным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура и является тем единственным государственным органом в стране, который выполняет эти функции.

       Прокурорский  надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона). Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор – самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.

       Для уяснения сущности и специфики прокурорского надзора следует ограничить его от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными органами государственной власти. Дело в том, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Применяя термин «контроль», мы имеем в виду, что он объемнее, полнее надзора, поскольку включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только наблюдать за законностью и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью. Такими полномочиями обладают, например, органы местной власти и управления, осуществляя контроль за соблюдением законности всеми государственными органами, общественными и частными организациями, действующими на соответствующей территории. Такой контроль возложен также на различные государственные, межведомственные инспекции (автомобильные, санитарные, торговые, атомного, горного, котлонадзора и т.д.).

       Прокурорский  надзор отличают от контроля вышеуказанных  органов следующие черты.

       Прокуратура не обладает никакими административными  функциями, поэтому не вмешивается  непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.

       Вскрыв  нарушение, прокуратура сама его  не устраняет, а передают дело на рассмотрение суда, либо соответствующего государственного органа

       Исключением из этого общего правила является надзор прокуратуры за исполнением закона при расследовании уголовных дел и частично при надзоре за местами лишения свободы. Здесь прокурор обладает властными полномочиями и сам своей властью может устранить выявленные нарушения закона.

       Существенным  отличием прокурорского надзора  является и то, что он осуществляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления. При этом предметом и объектом надзора может быть и деятельность контролирующих органов. 

       Таким образом, прокуратура ввиду специфики  своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти – федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. Это особенно важно, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учредителями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру, в известной мере, можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местных и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников.

       Для того чтобы прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществлялся в полном объеме, необходимо дать правильное определение понятия законности, как социального явления.

       Отдельные правоведы сводят понятие законности лишь к законам и подзаконным  актам, не учитывая того, что это  лишь один из элементов, составляющих содержание законности.

       Но  если законы не будут проводиться в жизнь, а оставаться только на бумаге, воля законодателя останется только пожеланием. Поэтому исполнение закона является непременным условием соблюдения законов.

       Государство создает систему гарантий, обеспечивающих исполнение законов. Наиболее существенной гарантией является прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законности. Это также является составным элементом понятия законности.

       Государство устанавливает различного рода ответственность за допущенное нарушение закона в зависимости от степени опасности нарушения. Ответственность может быть уголовной, административной, дисциплинарной или материальной, но она должна неотвратимо наступить. Известно, что безнаказанность ведет к совершению еще более опасных нарушений закона.

       Таким образом, содержание понятия законности образуется из следующих элементов: законы и подзаконные акты; исполнение законов т.е. проведение их в жизнь; надзор за точным и единообразным исполнением законов; ответственность за допущенное нарушение законов.

       Право и законность необходимо рассматривать как мощный социальный регулятор, обеспечивающий решение сложных политических, экономических, социальных, национальных и культурных проблем. Законность в нашем государстве - это мощный организующий и дисциплинирующий фактор, требующий строгого соблюдения государственной и трудовой дисциплины, четкого выполнения каждым своих обязанностей, способствует росту активности граждан и в то же время удерживает их от произвола и беззакония.

       Важное  значение в укреплении законности принадлежит Конституции РФ. Принцип законности обозначен Конституцией как непременное условие жизни нашего общества, успешной деятельности государственных органов, различного рода общественных образований, должностных лиц и поведения граждан. В статье 15 Конституции провозглашено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию РФ и законы.

       Согласно  ст. 15 Конституции РФ органы государственной  власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В силу этого предметом прокурорского надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

       Возложение  на прокуратуру надзора за соблюдением  Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой - обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц. Вступление России в Совет Европы, признание ею юрисдикции Европейского Суда по правам человека, ратификация ряда конвенций и договоров требуют от нее неукоснительного соблюдения положений Конституции РФ, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и вступившие в установленном порядке в силу международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы государства. Приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и неуклонному исполнению. Под законами понимаются принятые в особом порядке акты законодательного органа, обладающие высшей силой и направленные на регулирование наиболее важных общественных отношений. В Российской Федерации на федеральном уровне существуют два вида законов - федеральные конституционные законы и федеральные законы. Законодательные органы власти субъектов РФ так же, как и представительные органы местного самоуправления, наделены правом принятия законов в пределах их компетенции. Законы подлежат обязательному опубликованию, не опубликованные законы не применяются. В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ - Совета Федерации и Государственной Думы.

       В Законе о прокуратуре не упоминаются  нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом РФ и Правительством РФ, хотя и Президент, и Правительство, как высшие органы государства, наделены правом издания соответственно указов и постановлений, регулирующих общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. В силу этого под термином "законы", за исполнением которых надзирает прокуратура, следует понимать не только Основной Закон государства, конституционные федеральные и федеральные законы, но и иные нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации.

       Отрасль прокурорского надзора за исполнением  законов является наиболее широкой, поскольку охватывает собой огромное количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения в самых  различных сферах деятельности: надзор за законодательством о выборах, беженцах, эпидемиях, охране труда, оружии, защите потребителей, рекламе и т.д. Осуществляя общий надзор, прокуратура пытается "объять необъятное". Только на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных актов. Каждый год в России издается более одного миллиона нормативных правовых актов.³ Поэтому Закон о прокуратуре ограничил общий надзор рассмотрением лишь тех актов, о незаконности которых поступила информация. Подтверждая широту и многогранность прокурорского надзора за исполнением законов, в правовой литературе приводятся ошеломляющие цифры объема общенадзорной работы: за полтора года выявлено и в основном устранено 400 тыс. нарушений различных законов, за два года по протестам прокуроров отменено более 120 тыс. противоречащих законодательству актов органов представительной и исполнительной власти.⁴