Прокурорский надзор

       Закон обязывает прокурора не только рассматривать  и проводить проверку жалобы, заявления  и иных сообщений о нарушении  прав и свобод, но и вести активную работу по их предупреждению и пресечению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При проведении надзорных мероприятий в особое внимание обращать на исполнение должностными лицами требований законов по соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

       2.3. Полномочия прокурора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

       Данная  отрасль прокурорского надзора  включает в себя надзор за исполнением законов в трех разных сферах: при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, при производстве дознания и предварительного следствия. Указанные сферы деятельности правоохранительных органов тесно связаны с правами и свободами граждан, поскольку органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, наделены полномочиями на применение в отношении отдельных лиц принудительных мер, а именно: досмотр, обыск, задержание, заключение под стражу. Такие меры должны применяться в строго определенных законом случаях с соблюдением правил их производства с тем, чтобы не нанести незаконный вред правам гражданина даже в том случае, если он задержан по подозрению в совершении преступления, поскольку согласно принципу презумпции невиновности каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.

       В силу этого прокуратура, как орган, призванный осуществлять надзор за соблюдением и исполнением законов, наделена полномочиями на осуществление прокурорского надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом такого надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

       В силу того что прокурорский надзор осуществляется за исполнением законов  органами, осуществляющими свою деятельность в трех сферах деятельности, полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются не Законом о прокуратуре, а рядом других нормативных актов, которые непосредственно регулируют деятельность правоохранительных органов по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия. В частности, такими нормативными правовыми актами являются УПК РФ, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"²⁵ (с посл. изм. и доп.) (далее - Закон об ОРД), ряд других нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

       В силу сказанного и с целью более  глубокого изучения данной отрасли  прокурорского надзора следует  отдельно рассмотреть предмет прокурорского  надзора и полномочия прокуроров в каждой сфере деятельности правоохранительных органов.

       Согласно  Закону об ОРД оперативно-розыскная  деятельность - вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями  государственных органов, уполномоченных на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

       Прокурорский надзор за исполнением Закона об ОРД осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Непосредственно, в целях организации прокурорского надзора за исполнением указанного Закона, надзор за исполнением органами, которым предоставлено право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, возлагается на прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных, военных и иных специализированных прокуроров, а также выделенных для этой цели приказами прокуроров субъектов РФ уполномоченных прокуроров, а в Генеральной прокуратуре Российской Федерации - на заместителей Генерального прокурора России, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов и их заместителей (старших помощников и помощников), старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными обязанностями.

       Предметом прокурорского надзора за исполнением  законов органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность является:

       1) соблюдение прав и свобод человека  и гражданина;

       2) порядок выполнения оперативно-розыскных  мероприятий, установленный законами  и нормативными актами, принятыми  в развитие этих законов;

       3) законность решений, принимаемых  органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

       Следует иметь в виду, что в предмет  прокурорского надзора не включаются сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления  оперативно-розыскной деятельности.

       Проверки  порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений осуществляются:

       1) по мере необходимости по материалам  в связи с отсутствием положительных  результатов при розыске обвиняемых  или подозреваемых по уголовным  делам, лиц, совершивших преступления, либо без вести пропавших;

       2) по информации о ненадлежащем  реагировании на поручения следователя,  органа дознания и суда по  уголовным делам, находящимся  в их производстве или на  указания прокурора;

       3) в других случаях с учетом  состояния законности в этой сфере деятельности.

       По  требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную  деятельность, представляют им оперативно-служебные  документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Прокурорские работники имеют право затребовать постановление органа ФСБ России об осуществлении контрразведывательной деятельности и судебное решение по нему, а также материалы оперативных дел, но только в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях органами ФСБ России законодательства Российской Федерации. Учитывая, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят, данные о внедренных в организованные преступные группы лицах, о штатных негласных сотрудниках, а также о тех, кто оказывает или оказывал содействие на конфиденциальной основе, предоставляются только с их письменного согласия, за исключением случаев привлечения этих лиц к уголовной ответственности.

       Законом о прокуратуре предусматривается  обязательность исполнения требований прокурора, вытекающих из осуществления  им функций надзора за исполнением  законов, устанавливается правовая ответственность виновных лиц за их невыполнение. В силу этого случаи незаконного отказа в предоставлении документов в зависимости от обстоятельств следует рассматривать как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурору в таких случаях необходимо при наличии оснований принимать меры для привлечения к ответственности виновных должностных лиц в установленном законом порядке.

       Между тем поступающая в Генеральную  прокуратуру информация свидетельствует о том, что привлечение к административной ответственности работников правоохранительных органов не практикуется вообще, продолжается практика "уговаривания" виновных лиц прекратить нарушения закона. Очень редко в актах прокурорского реагирования прокурор формулирует свое предложение не в форме требования, а, как правило, в виде просьбы, что сразу же создает у должностных лиц, в чей адрес они направлены, мнение о необязательности его исполнения. Это снижает возможности органов прокуратуры в укреплении правопорядка в стране и требует принятия неотложных эффективных мер. Одна из таких мер - издание Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 25 апреля 2000 г. N 56 "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".²⁶

       При восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, защите конституционных гарантий от нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и проведении проверок по другим основаниям уполномоченные прокуроры используют следующие методы прокурорского надзора:

       знакомятся  с документами, содержащими сведения об основаниях, порядке и решениях оперативно-розыскных мероприятий;

       дают  письменные указания об осуществлении  по уголовным делам оперативно-розыскных  мероприятий, расширения их комплекса либо требуют их прекращения;

       направляют  в суд жалобы, проверка которых  относится к исключительной компетенции  судей;

       требуют письменные объяснения от должностных  лиц, осуществляющих оперативно-розыскную  деятельность и допустивших нарушения  закона при проведении оперативно-розыскных мероприятий;

       опротестовывают противоречащие закону приказы и  указания руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

       вносят  представления по поводу выявленных нарушений закона должностными лицами этих органов и требуют от руководителей отстранения их от дальнейшего ведения оперативных разработок.

       Уполномоченные  прокуроры при проведении проверок должны обращать внимание:

       1) на законность принимаемых решений  о производстве или прекращении  оперативной проверки и использовании результатов оперативно-розыскной деятельности;

       2) на соответствие оперативно-розыскных  мероприятий целям и задачам  оперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения  информационных систем и технических  средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

       3) на наличие предусмотренных законодательством  полномочий у лиц, осуществляющих  оперативно-розыскную деятельность, и оснований для проведения  оперативно-розыскных мероприятий,  в том числе на проведение  которых разрешение дано судом;

        4) на соблюдение установленных законодательством условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также привлечения граждан к их осуществлению на конфиденциальной основе или на основе доверительных отношений.

       Используя предоставленные им полномочия, прокурорские работники обязаны пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении оперативно-розыскной деятельности, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и при наличии оснований привлечению к ответственности виновных должностных лиц.

       Руководители  органов прокуратуры обязаны  создавать условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных  документах. Прокуроры обязаны обеспечивать защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах.

       Предметом надзора за исполнением законов  органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

       Согласно ст. 123 УПК  РФ действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда могут быть обжалованы в установленном УПК РФ порядке участниками уголовного судопроизводства, а также иными лицами в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы. Действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, могут быть обжалованы и в органы прокуратуры (ст. 124 УПК РФ). Жалобы на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя и прокурора проверяются прокурорами соответствующих уровней, их заместителями, а также по их указанию другими должностными лицами органов прокуратуры в соответствии с их компетенцией. Рассматривая жалобы, прокуроры обязаны обеспечивать всестороннюю проверку изложенных в них доводов в срок до 3 суток со дня поступления в прокуратуру, при этом необходимо использовать все средства, предоставленные прокурору как должностному лицу, осуществляющему надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.