Прокурорский надзор

       Приказ  Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"⁵ устанавливает приоритетные направления в сфере прокурорского надзора за за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

       В сфере надзора за законностью нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, прокуроры должны осуществлять надзор независимо от поступления информации о нарушениях законности. Для этого они используют систематическое ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях представительных (законодательных), исполнительных органов и органов местного самоуправления, периодические проверки.

       Прокурорские  работники конкретными и систематическими действиями должны реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора - соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов).

       В области экономических отношений  прокуратура должна сосредоточить  усилия на надзоре за исполнением  законов о собственности, земле, приватизации, предпринимательской  деятельности, финансового, налогового, банковского, таможенного законодательства. Особое внимание необходимо уделять положению дел на объектах военно-промышленного комплекса и предприятиях, имеющих стратегическое значение, максимально использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в интересах осуществления экономических реформ, для пресечения и устранения нарушений законности.

       С учетом экологической обстановки в  каждом регионе прокуратура осуществляет эффективный надзор за исполнением  законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов.

       По  каждому факту экологического правонарушения прокурорские работники должны остро  ставить вопросы об ответственности  виновных и взыскании причиненного материального ущерба.

       В надзоре за исполнением законов  контролирующими органами первостепенное значение придается выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Прокуроры должны проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности. В случае бездействия органов контроля необходимо решать вопрос об ответственности их руководителей.

       Прокурорский  надзор в данной сфере предусматривает  достаточно широкий круг субъектов, которые обязаны соблюдать и  исполнять законы. К ним относятся:

       1) федеральные органы исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и иные федеральные органы исполнительной власти;

       2) представительные (законодательные)  и исполнительные органы государственной  власти субъектов РФ;

       3) органы местного самоуправления (как представительные, так и исполнительные);

       4) органы военного управления;

       5) органы контроля, их должностные  лица (например, таможенные органы);

       6) органы управления  и руководители коммерческих  и некоммерческих организаций.  Коммерческие организации - организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Это различные акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, товарищества. Органами управления коммерческих организаций являются общее собрание акционеров, совет директоров, наблюдательный совет, правление, дирекция и т.п. В качестве руководителя коммерческих организаций выступают генеральные директора, директора. Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации создаются в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами. Органы управления некоммерческих организаций представляют собой общее собрание членов этой организации, совет, попечительский совет, правление. В качестве руководителя некоммерческих организаций может, к примеру, выступать председатель некоммерческой организации.

       Однако  в ст. 21 Закона о прокуратуре названы  не все органы, где прокуратура  призвана осуществлять надзор за исполнением законов, в частности не упоминается надзор за исполнением законов предприятиями, учреждениями, а также различными общественными организациями, движениями, объединениями, гражданами.

       Прокуратура осуществляет надзор не только за исполнением  законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами и должностными лицами. В России, на всей ее территории, необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, может быть прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача. Единство законности - следствие ее осуществления, реализации законов, актов выражения народной воли. Верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Правительства РФ и иных органов исполнительно-распорядительной деятельности, а также через прокуратуру, которой она передает большую часть принадлежащих ей функций, оставляя за собой право и обязанность на ее осуществление, в том числе с целью обеспечения единства законности в деятельности прокуратуры.

       Прокуратура обязана обеспечить надзор за соответствием  конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов  РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и федеральным законам. При этом прежде всего прокурорские работники должны исходить из установленного распределения компетенций между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. В целях предотвращения принятия представительными (законодательными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, прокуроры должны наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).

       Таким образом, прокуратура в своих  надзорных действиях должна руководствоваться  положением о высшей юридической  силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Особенностью прокурорского надзора за исполнением законов, в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, является то, что основанием для применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, и в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране. Исключение составляет надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, который должен осуществляться независимо от поступления информации о нарушениях законности. В качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. При рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о коммерческой или банковской тайне, прокуроры должны руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом. Органам прокуратуры Российской Федерации, используя надзорные полномочия, следует решительно противостоять правонарушениям в сфере конституционной законности, содействовать экономическим преобразованиям, эффективнее использовать ее правозащитный потенциал.

       Для того чтобы прокурорские работники  эффективно выполняли возложенные  на них обязанности по надзору  за исполнением законов и соответствием  правовых актов законам, законодатель наделяет их определенными полномочиями. В юридической литературе предоставляемые прокурорам полномочия по надзору за исполнением законов и соответствием им правовых актов предлагается подразделять на две группы:

       1) полномочия по своевременному  выявлению нарушений законов  и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц;

       2) полномочия, направленные на устранение  уже выявленных нарушений законов  и способствующих им обстоятельств,  а также на привлечение к  ответственности лиц, виновных  в нарушении закона.

       Итак, прокурор в целях своевременного выявления нарушений законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц вправе осуществлять полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре.

       Прежде  всего прокурор наделяется правом по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, а также в помещения органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.

       Прокуроры обладают правом доступа к документам и материалам вышеперечисленных  органов и организаций и правом проверить исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. При проведении проверок прокуроры должны акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ трудовых, имущественных, жилищных, экологических, избирательных и иных политических прав и свобод человека и гражданина; при проверках на предприятиях и в организациях анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда.

       Прокуроры вправе требовать от руководителей  и других должностных лиц указанных  органов представления необходимых  документов, материалов, статистических и иных сведений; при осуществлении  надзора за исполнением законов  органами власти и управления в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.

       Кроме того, прокурор может потребовать  выделения специалистов для выяснения  возникших вопросов; потребовать  от руководителей и других должностных  лиц поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

       Прокурор  может вызвать должностных лиц  и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

       В случае, если нарушение уже выявлено, виновные лица установлены, прокурор наделяется полномочиями, предусмотренными ч. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре.

       Так, прокурор или его заместитель  по основаниям, установленным законом:

       1) требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности;

       2) предостерегает о недопустимости нарушения закона.

       Прокурор  или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органом, обязан освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Прокуроры должны решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности.

       При обнаружении несоответствия законам  издаваемых органами и организациями  актов, прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, вносит представление  об устранении нарушений закона. В  случае выявления несоответствия постановлений  Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства прокуроры предоставляют материалы Генеральному прокурору РФ. При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, руководствуясь ст. 9 Закона о прокуратуре, прокурор вносит в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

       Следует отметить то важно обстоятельство, что должностные лица вышеперечисленных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Согласно ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.