Судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений: проблемы теории и практики

     Теоретический блок

1. Судопроизводство  по делам, возникающим из публичных  правоотношений: проблемы теории и практики. 

     В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия 9или бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Следует иметь в виду, что в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ речь идет об осуществлении судебной власти, в том числе посредством административного судопроизводства.  В современной России отсутствует специальная созданная для этих целей система органов. Согласно АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из публичных правоотношений экономические споры. В этом плане арбитражные суды одновременно разрешают дела в порядке как гражданского, так и административного судопроизводства.[7; с. 440]

     Другая  концепция отражена в ГПК. Согласно ст. 5 ГПК правосудие по гражданским  делам, подведомственным судам общей юрисдикции, в том числе и из публичных правоотношений, осуществляется по правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве. В этом плане суды общей юрисдикции рассматривают и дела из публичных правоотношений в порядке гражданского судопроизводства. В будущем предполагается образование самостоятельной системы специализированных административных судов в составе судов общей юрисдикции.

     Контроль  за действиями органов власти осуществляется судами в предварительном и последующем порядке. Это достаточно тонкий юридический механизм, позволяющий дозировать нагрузку, которая возлагается на тот либо иной орган гражданской юрисдикции. Каждый из органов судебной власти: Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов РФ разрешают отнесенные к их ведению дела в публично-правовой сфере. Многие акты органов исполнительной власти могут оспариваться не только в производстве из административно-правовых отношений, но и в исковом и в особом производстве.

     Согласно  ст. 245 ГПК суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

     1. по заявлениям граждан, организаций,  прокурора об оспаривании нормативно-правовых  актов полностью или в части;

     2. по заявлениям об оспаривании  решений и действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

     3. по заявлениям о защите избирательных  прав или права на участие  в референдуме граждан РФ;

     4. иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. [2]

     Процессуальные  особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, заключаются в том, что предметом  судебной деятельности являются публично-правовые отношения, которым в отличии от частноправовых отношений присущи императивный и властный характер, участие государства в лице его различных органов и должностных лиц. Суд разрешает спор не о гражданском, а об административном, избирательном, налоговом или ином праве.

     В качестве одного из участников выступает  соответствующий орган исполнительной власти либо местного самоуправления, должностные лица. Стороны в данном производстве не принято называть истцом и ответчиком. В силу специфики  публично-правовых отношений здесь не используется ряд таких институтов искового производства, как заключение мирового соглашения, данные дела не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска не может предъявляться встречный иск, а также совершаться такие процессуальные действия, как признание иска, отказ от иска. По делам из публично-правовых отношений не применяются правила заочного производства.

     Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, которые в соответствии с ч. 3 ст. 260 ГПК рассматриваются судом в коллегиальном составе трех профессиональных судей. [7; с. 442]

     Если  действиями одного органа, должностного лица нарушены одновременно права как граждан, так и организации, когда эти требования по субъектному составу подведомственны одновременно суду общей юрисдикции, а в другой части – арбитражному суду, необходимо исходить из коллизионных правил ч. 4 ст. 22 ГПК. Согласно им при объединении нескольких связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду, а другие – арбитражному суду, все требования подлежат рассмотрению в суде, если их совместное рассмотрение не является возможным. [8; с. 405]

     Опубликованная  судебная практика свидетельствует  также о возможности одновременного обжалования действий как государственного органа, так и должностных лиц в одном судебном процессе, если это вызвано особенностями определения их компетенции в сфере ведения органов исполнительной власти.

     Например, в практике Верховного Суда РФ было признано правомерным одновременное обжалование в суде в рамках одной жалобы бездействий мэра г. Санкт-Петербурга и правительства Санкт-Петербурга, одновременное обжалование действий мэра г. Москвы, Правительства г. Москвы, комиссии по жилищным вопросам, прописке и выписке граждан при Моссовете, 177-го отделения милиции г. Москвы. [4; с. 2-3]

     Такой подход вполне оправдан и соответствует  ст. 46 Конституции РФ. Поскольку в производстве из публичных правоотношений применимы многие правила искового производства, Верховный Суд РФ счел правомерным, когда первое требование по жалобе – обязать главного психиатра области снять заявителя с учета как не страдающего психическим расстройством – было уточнено заявителем в ходе судебного разбирательства, и жалоба была уточнена как поданная в связи с оспариванием диагноза, поставленного заявителю врачами. В другом случае Верховный Суд РФ счел правомерным возможность применения в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, правил обеспечении иска применительно к обеспечению требования жалобы. [5; с. 14]

     Что касается территориальной подсудности  дел об оспаривании нормативных правовых актов, то законодатель ее определил по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт. Данная позиция законодателя, а также положительные высказывания по этому поводу в юридической литературе вряд ли являются верными. Т. Ерохина полагает, такое решение вопроса ущемляет интересы лица, которое обращается за защитой в суд и, наоборот, очень удобно для органов, которые издали обжалуемый акт. [9]

     Ю.А. Поповой высказывалось резонное предложение, заключавшееся в том, чтобы установить альтернативную подсудность для данных дел: либо по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего акт, либо по месту жительства заявителя. [11]

     Между тем законодатель при принятии ГПК РФ выбрал другой варианта решения указанной проблемы, изложенный выше, и закрепил его в ч. 4 ст. 251 ГПК РФ. Данное положение закона с учетом ограниченных финансовых возможностей гражданина и безграничных российских территорий фактически лишает его права на судебную защиту.

     Кроме того, норма, определяющая предметную подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов, а именно ч. 4 ст. 251 ГПК РФ, носит отсылочный характер и указывает на ст. ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ, что неудобно с практической точки зрения и затрудняет процесс определения подсудности. Именно этими соображениями продиктовано предложение посвятить отдельную норму в гл. 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" предметной и территориальной подсудности дел указанной категории.

     Существенным  недостатком процессуального и  материального законодательства по определению подсудности дел по защите избирательных прав и права на участие в референдуме является то, что ни в том, ни в другом не определена родовая и территориальная подсудность дел при обжаловании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме. Так, в ч. 1 ст. 259 ГПК РФ предусмотрена сама возможность такого обжалования в суд "по подсудности, установленной ст. ст. 24, 26, 27 ГПК РФ и другими федеральными законами", хотя нормы, к которым отсылает указанная статья, не содержат правил определения подсудности такой категории дел. В Федеральном законе РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" возможность такого обжалования в судебном порядке предусматривается без определения подсудности. В настоящее время указанные категории дел рассматриваются судами по правилам гл. 25 ГПК РФ и ФЗ РФ от 27 апреля 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", которые предусматривают альтернативную территориальную подсудность разрешения спора - по месту жительства гражданина или по месту нахождения органа, чьи действия обжалуются. По мнению Т. Ерохиной, такое решение проблемы является не совсем правильным; поскольку речь идет о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, то и рассматриваться такие споры должны по правилам специально предусмотренной для этого гл. 26 ГПК РФ, а не какой-то иной. Именно в случае приведения к процессуальному единству подсудности всех без исключения дел рассматриваемой категории можно рассчитывать на реальную и действенную защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан. Для упрощения судебной процедуры Т. Ерохина предлагает установить предметную подсудность рассматриваемых дел в зависимости от уровня обжалуемых решений, действий (бездействия), нормативного акта. [9]

     Самая эффективная защита публично-правовых интересов граждан, организаций осуществляется в суде. Ее эффективность определяется не только высоким профессионализмом судей, но и качественным процессуальным законодательством, регулирующим процессуальный порядок рассмотрения и разрешения гражданских дел. Совершенствование законодательства о подсудности дел, возникающих из публичных правоотношений, позволит реально обеспечить полное восстановление нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан.

     По  делам из публичных правоотношений бремя доказывания законности действий возлагается на соответствующий орган, который издал, принял правовой акт, отказал в совершении юридического действия. Кроме того, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК).

     Имеет особенности и законная сила судебного решения по делам из публичных правоотношений. Согласно ст. 250 ГПК после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в дела, а также иные лица не могут заявлять те же требования по тем же основаниям. То есть законная сила судебного решения по данной категории дел распространяется на всех лиц, если совпадают предмет и основания их заявления.

     Особенности имеют и решения суда по делам  об оспаривании нормативно-правовых актов. Как разъяснено в п. 17 Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи  с принятием и введением в действие  Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» время, с которого нормативно-правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения. В случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени, это должно быть обосновано в мотивировочной части решения. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. [3]

     Что касается дел об оспаривании решении, действий (бездействий) органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, то в соответствии с п. 9 Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2  судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке. То есть если для таких дел федеральными законами (УПК, КоАП, АПК и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования). [3]

     Например, Прохоров обжаловал в суд ряд  документов, которые по существу являлись доказательствами по уголовному делу по его обвинению в совершении преступления. Поэтому Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила в силе определение о прекращении производства по гражданскому делу, указав, что проверка и оценка доказательств по уголовному делу производится судом при рассмотрении дела по правилам УПК РФ. [6; с. 7]