Пути повышения эффективности кадрового обеспечения государственной службы России

В процессе реформирования государственной и муниципальной службы предполагается оптимизировать численность государственных и муниципальных служащих путем внедрения новых методов управления, оптимизации функций, выполняемых теми или иными органами власти, а также благодаря использованию нормативного подхода для определения необходимой численности работников. Нередко даже в соседних субъектах РФ численность работников и доля населения, занятого в органах государственного и муниципального управления, равно как и численность муниципальных образований, различаются в разы (см., например, данные по Южному федеральному округу в табл. 4). Различия между субъектами Федерации в доле лиц, занятых органах государственной исполнительной власти региона и органах местного самоуправления, еще можно как-то объяснить различиями в степени развитости в них местного самоуправления или тем, что в ряде субъектов Федерации районные органы власти выполняют не муниципальные функции, а согласно законодательству субъекта РФ, играют роль государственной районной администрации. В то же время столь значительные различия в численности работников органов федеральной исполнительной власти, имеющиеся между субъектами РФ (например, в среднем по ЮФО - 2,5 промилле, в Северной Осетии-Алании - 2,0, в Краснодарском крае — 2,2, а в Калмыкии — 5,2 промилле) не находят достаточно обоснованных научных аргументов [20]. Структура государственных служащих отличается выраженной гендерной асимметрией: женщины здесь явно преобладают. Однако они сконцентрированы на нижних ступенях административной «лестницы», тогда как высшие должности занимают преимущественно мужчины. Среди государственных служащих федерального уровня мужчины составляют 44%, среди муниципальных – лишь 20%. На федеральном уровне 89% высших должностей занято мужчинами, а 86% младших   женщинами. На уровне субъектов РФ преимущество мужчин на высших должностях также велико – их 72%, тогда как на младших должностях 88% - женщины. Большую часть госаппарата составляют люди либо старше 50 лет, либо в возрасте 25-28 лет. Среднего слоя, который обладает сочетанием активности, опыта и знаний, практически нет: он ушел в более эффективные структуры – бизнес. В предпринимательской среде сейчас, как правило, разведены функции собственника и генерального менеджера. Такая схема позволяет минимизировать риски за счет более профессионального и подконтрольного управления.

                                                                                                                                      Таблица 2.2.4.

Численность работников органов власти ряда субъектов РФ, входящих в СКФО, в расчете на 1000 чел. постоянного населения, чел ( 2005 г.).

В органах исполнительной власти в целом пока молодёжи не так много. Доля молодёжи (до 30 лет включительно) в федеральных органах власти на региональном уровне достигает 28%. На федеральном уровне молодёжи гораздо меньше (10%) и она занимает главным образом младшие должности. В региональных и местных администрациях доля молодёжи значительно ниже, чем в федеральных органах исполнительной власти в регионах: 16% в исполнительных органах субъектов Федерации и 14% - на муниципальном уровне. Среди федеральных чиновников на федеральном уровне каждый десятый – 60 лет и старше, для высших, главных и ведущих отраслей эта доля достигает 15%. Всего же в органах исполнительной власти на федеральном уровне пенсионеры составляют 9%, на региональном уровне – 2,3, в субъектах федерации – 5%.

При такой иерархической структуре почти вся молодёжь сконцентрирована в нижней части служебной лестницы. Отсутствие ясной и прогнозируемой перспективы карьерного роста делает бессмысленным пребывание в организации, где вознаграждение существенно зависит от должности и стажа и, следовательно, носит отложенный во времени характер. При таком раскладе молодые специалисты рассматривают госслужбу лишь как временное место работы, необходимое для получения минимально необходимого социального и человеческого капитала. При первой удобной возможности молодёжь её покидает ради более высокой зарплаты в частном секторе. Прогнозируя такой исход, руководители более высокого уровня перестают «инвестировать» в своих молодых коллег, а молодые люди с самого начала занимаются выстраиванием связей, которые пригодятся в будущем, и поиском новой более перспективной работы. В итоге не происходит повышения общей квалификации аппарата, а процессы выталкивания молодёжи из системы государственного управления ускоряются. На госслужбе происходит своего рода отрицательный отбор, когда здесь остаются лишь те, кто не видит себе места в конкурентном секторе экономики.

В число требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. В число требований к должностям гражданской службы категории «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионально образования, к старшей и младшей группе этой категории применяется требование наличия среднего профессионально образования, соответствующего направлению деятельности.       Военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны (далее - другие войска), инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее - воинские формирования), Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее - органы), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах. Для занятия должностей старших и высших офицеров необходимо высшее профессиональное образование.

В изучаемом периоде произошло резкое падение образовательного уровня корпуса госслужащих. Ведущие, главные и высшие должности в федеральных органах на федеральном уровне почти все заняты специалистами с высшим образованием, среди старших доля, имеющих лишь среднее специальное образование составляет 20%. среди младших должностей гражданской службы соотношение иное: 37% с высшим профессиональным образованием, 43% со средним специальным, отсюда следует, что 20% не имеют и среднего профессионального образования, что прямо противоречит федеральному закону о госслужбе. Отметим, что среди чиновников федерального уровня значительна доля обладателей учёных степеней. На высших должностях каждый третий имеет степень, на главных - каждый пятый, на ведущих – каждый десятый. При оценке образовательного уровня также важен профиль образования. Можно предполагать, что именно экономическое, юридическое или образование в области социальных наук является наиболее адекватным для большинства государственных служащих . На уровне субъектов Федерации высока доля специалистов с педагогическим (11,6%) и с сельскохозяйственным образованием (6,3%) (рис. 4). Естественно-научное образование имеет около 5% госслужащих, педагогическое: на федеральном уровне -5,2%, на региональном –11,6%. По показателю доли чиновников имеющих гуманитарное и социально-экономическое образование лидируют федеральные чиновники (59,6%). Большинство лиц (45 процентов), замещающих государственные должности, имели стаж работы в государственных органах свыше 15 лет, около 14 процентов — 10-15 лет (рис. 4). В аппаратах органов законодательной власти стаж работы свыше 15 лет имели 42 процента лиц, замещающих государственные должности, в органах исполнительной власти, аппаратах органов судебной власти и прокуратуры — 24 процента, в других государственных органах — 38 процентов.

Рис.2.2.4. Состав государственных служащих по стажу работы в органах государственного управления (на 1 января 2006 г.).

Глава 3. Пути повышения эффективности кадрового обеспечения государственной службы России.

 3.1. Повышение эффективности кадровой политики

Модернизацию российского государства следует начинать с улучшения качества государственной власти. Без решения этой задачи Россия обречена на дальнейшую деградацию, проигрыш в мировом соперничестве. Дальше мириться с нарастающей деградацией государственного аппарата обществу нельзя.

Политико-правовая система России основана на недостаточно легитимной Конституции, в этой системе мало здравого смысла, она не отвечает требованиям новой парадигмы управления, механизм кадровой политики в сфере государственной службы насквозь коррумпирован. Даже когда в эту систему попадает честный и профессионально подготовленный гражданин, то достаточно быстро он данной системой отторгается или физически уничтожается.

Чаще всего граждане и государствоведы отмечают низкую эффективность государственной службы, снижение ее престижа и доверия к ней, порочные принципы кадровой политики, непрофессионализм большинства государственных служащих, отсутствие профилактики коррупции в рядах российского чиновничества, а также борьбы с ней. Невооруженным взглядом видно, что в государственном аппарате оказалось много людей без каких-либо идей о путях улучшения положения народа и страны, но досконально изучивших искусство манипулирования сознанием народа и извлекающих из этого собственную выгоду. Это же подтверждают данные социологических опросов. Так, согласно результатам совместного исследования Института социологии РАН и фонда Фридриха Эберта, в среде современных российских чиновников распространены равнодушие и формализм (63,7%), продажность (58,5%), безразличие к интересам своей страны (41,1%) [36].

Даже Президент Российской Федерации В.В. Путин в одном из своих посланий Федеральному собранию вынужден был признать очевидное: "...российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны, ...несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей" [12].

Сложившийся механизм отбора и продвижения государственных чиновников отвергает лучших представителей российского общества, он ориентирован преимущественно на отбор и продвижение циничных, своекорыстных, способных к двоемыслию. Россия из развитых стран является единственной, где самые важные и доходные должности, как правило, замещаются родственниками и "своими людьми". Масса чиновников находятся на таких государственных должностях, которым они не соответствуют. Многие из них заняли государственные должности через взятки, интриги, обман, предательство. Их главные цели в жизни - не общественные интересы, а власть, престиж и деньги. "В аппарате наблюдается жесткий "отрицательный отбор", - пишет М.Г. Делягин, - так как концентрация его усилий на выполнении предельно простых функций грабежа и потребления объективно отвергает профессионалов, склонных к выполнению сложных функций и поэтому проигрывающих внутриэлитную и внутриаппаратную конкуренцию" [11].

В этих условиях немало россиян, способных и желающих послужить Отечеству, вынуждены избирать иные профессиональные пути, уходить в частный бизнес, сосредоточиться исключительно на личных интересах. Данная тенденция еще более ослабляет государственный аппарат. При сохранении порочного механизма формирования государственного аппарата Россия и дальше будет деградировать. В российском народе преобладает скепсис по отношению к возможности улучшения качества государственной власти.