Пути повышения эффективности кадрового обеспечения государственной службы России

Вторая группа — административная. Она включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Административная группа решает большой крут вопросов — от координации деятельности ста госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет научно-профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят архитекторы, ученые, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки виновников. Образована также вспомогательная группа технических работников. Это чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнительскую работу.

Менеджеральная модель государственной службы предполагает: вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств. В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура министерств была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задачей стало следить за тем, чтобы повседневные политические решения в министерствах принимались с учетом долгосрочных политических перспектив.    Появилась должность старшего советника министра по вопросам политики. Этот советник назначался министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (т.е. из числа так называемых аутсайдеров). Кроме того, министру предоставили право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сам сочтет необходимым.

Как видно, модель, предложенная комитетом Фултона, весьма близка к той, которая существует во Франции и в США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета, состоящие из государственных служащих, уходят в отставку вместе с министром. Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, — это лояльность. Как нарушение ее рассматривается членство в «левых» партиях. В циркуляре 1953 г. прямо сказано, что гражданские служащие «должны сохранять сдержанность в политических вопросах». Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения для участия в политической деятельности. Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы (образована в 1855 г.). Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу. Продвижение по службе в трех основных группах осуществляется по-разному. Административные и политические руководители назначаются министерством по делам гражданской службы. При министерстве существует специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиденциальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При этом комитете работает также специальная группа, которая занимается вопросом продвижения по службе высших администраторов.

Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов, составляемых на уровне отдельных министерств. Каждый отче готовится чиновником, стоящим на одну-две ступени выше тех, в отношении которых отчет производится. Отчеты сдаются в Совет по продвижению министерства. Члены этого Совета назначаются министром, последнему принадлежит также окончательное решение вопроса о повышении по службе выдвигаемых чиновников.

Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях, Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую очень ограниченны. Традиционно большое значение придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным, заслугам . Вся система найма, обучения и. продвижения по службе в Великобритании организована так, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля (как уже отмечалось, аналогичная концепция доминирует и во Франции).

Глава 2. Анализ системы государственной службы в современной России

2.1. Принципы организации и функции  системы государственной службы  в Российской Федерации

          Особое значение для организации государственного и муниципального управления, деятельности органов власти и управления имеют законодательное закрепление и реализация принципов государственной и муниципальной службы. Принципы государственной службы - это основополагающие нормативно-правовые начала, установления, выражающие объективные закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, специфику, основное содержание и тенденции развития данного правового института. И принципы эти именно правовые, т.е. нормативно закреплены и прослеживаются во всех правовых источниках, регулирующих данную сферу. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность государственно-служебных отношений.

В соответствии с нормами действующего законодательства установлено, по меньшей мере, три группы принципов государственно-служебной деятельности. Рассмотрим их в последовательности, отражающей переход от более общего (системного уровня) к более конкретному (функционально-иерархическому) уровню.

Основные принципы построения н функционирования системы государственной службы закреплены в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которой к указанным принципам относятся:

• федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);
• законность;
• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
• равный доступ граждан к государственной службе;
• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
• открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
• профессионализм и компетентность государственных служащих;
• защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация перечисленных девяти общесистемных принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены также и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их специфику.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» непосредственно государственная служба основана на следующих восьми принципах, некоторые из которых (1, 2, 3, 4-й, во многом 8-й) практически совпадают с общесистемными принципами государственной службы, а именно:

• приоритет прав и свобод человека и гражданина;
• единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской 
  Федерации;
• равный доступ граждан, владеющих государственным языком 
  Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
• профессионализм и компетентность гражданских служащих;
• стабильность гражданской службы;
• доступность информации о гражданской службе;
• взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

• защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Особого внимания заслуживают утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 общие принципы служебного поведения государственных служащих, в котором записано:

1. Настоящие  общие принципы представляют  собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

2. Государственный  служащий, сознавая свою ответственность  перед государством, обществом и гражданами, призван:

• исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;
• исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и держание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
• осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;
• не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;
• исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов» препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;
• соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;
• соблюдать политическую нейтральность,. исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;
• соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правилa делового поведения;
• проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;
• проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
• воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
• при угрозе возникновения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;
• не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, 
  должностных лиц, государственных служащих и граждан при 
  решений вопросов, лично его касающихся;
• воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;
• соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;
• уважительно относиться к деятельности представителей средств 
  массовой информации по информированию общества о работе 
  государственного Органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.

3. Государственный  служащий, наделенный организационно- распорядительными полномочиями  по отношению к другим государственным служащим, также призван:

• принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
• не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Рассматривая эти принципы служебного поведения государственных служащих, надо иметь в виду, что согласно Указу Президента РФ они действуют впредь до принятия

федеральных законов о видах государственной службы и рекомендованы в части, не противоречащей их правовому статусу, также и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

          Отметим однако, что зачастую существенно снижает эффективность системы государственной службы далеко не полная в реальной действительности реализация многих из основных принципов ее построения и функционирования, служебного поведения государственных и муниципальных служащих (например, принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, гласность, открытость государственной и муниципальной службы, их доступность общественному контролю). Для их полной реализации порой не хватает у органов власти не только настойчивости и желания, но и финансовых, материальных ресурсов. Тем не менее, их законодательное закрепление имеет исключительно важное значение, для организации и функционирования государственной службы, причем даже в том случае, когда те или иные принципы служат лишь общественно значимым, хотя и не всегда достигаемым, ориентирам.

В целом же поскольку принципы построения и функционирования государственной и муниципальной службы закреплены Федеральными законами и законами субъектов Федерации, а общие принципы служебного поведения государственных служащих - Указом Президента РФ, их несоблюдение и нарушение влечет за собой (может влечь) административную или (и) уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством. Соблюдение государственными служащими принципов государственной и муниципальной службы и поведения служащих во многом определяет успешность их функционирования. Рассматривая функции государственной и муниципальной службы, отметим, прежде всего, что эта служба может пониматься в функциональном смысле, т.е. как конкретный вид государственной или муниципальной деятельности персонала, служебного аппарата государственных или муниципальных органов, деятельность административно-управленческих структур [Старилов].

Деятельность государственных и муниципальных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях :

- правоприменительная  функция – реализация полномочий  регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных или муниципальных полномочий от имени государства либо соответствующего органа при исполнении служебных обязанностей;

- правотворческая  функция – разработка и принятие  нормативных правовых актов, выдача  юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т. п.;

- регулирующая  функция – разработка и реализация государственной и муниципальной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т. е. применение мер государственного и муниципального принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;

- организационная  функция – обеспечение практической  реализации компетенции государственных и муниципальных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещание, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т. д.);

- правозащитная  функция – осуществление мер  по обеспечению и защите прав  и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством и муниципальным образованием, государственных и иных органов – перед гражданами.

Вполне приемлема и несколько иная, более широкая классификация функций государственной и муниципальной службы. Особый интерес в этом отношении вызывает классификация функций государственной службы, которую дают ученые РАГС В. П. Мельников и В. С. Нечипоренко (табл. 1).

 В ходе административной реформы, одной из составных частей которой является реформа государственной службы, ставится задача освободить органы государственной власти и управления, министерства, агентства, службы от функций, которые непосредственно не вытекают из их места и роли в управлении страной, от тех, которые в условиях рыночной экономики могут быть выполнены государственными и негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями.

С этой целью проводятся выявление и анализ всех функций выполняемых органами государственной власти и управления, причем численность их в целом по стране на федеральном уровне, по мнению ряда руководителей, превышает 5,6 тыс. только в Минэкономразвития было выявлено 256 избыточных функций, из которых от 108 можно отказаться сразу, а из оставшихся 148 около половины также можно устранить довольно быстро. При этом, как оказалось, из избыточных 256 функций 221, по мнению экспертов, вовсе не соответствуют действующему законодательству. От избыточных функций министерства, службы, агентства и иные структуры нужно, конечно, освобождать. Это существенно сократит, и объем работы, выполняемой государственными служащими, и их численность, внесет изменения в выполняемые ими функции.