Пути повышения эффективности кадрового обеспечения государственной службы России

Вместе с тем обращает на себя внимание не вполне адекватное в данном случае использование реформаторами понятия «функции», фактически понимание под функциями просто перечня совокупности действий и процедур, отдельных видов работы, выполняемых теми или иными государственными органами. При этом при суммировании так называемых функций по разным органам власти и управления. Происходит просто их двойной, более того, многократный счет, из-за чего и получается у них в целом свыше 5,6 тыс. функций. Для глубокого же понимания места и роли в обществе государственной службы важно не просто перечисление видов выполняемой ими работы, а именно классификация функций государства, властвующих структур и гос. службы в целом как публично-правового отношения государства и служащего, как социального института, классификация при этом также функций должности, должностного лица.

Государственные служащие, как видим, выполняют большой объем непосредственно административно-управленческих функций, как-то: государственное управление, государственно-ориентированные мероприятия, государственный контроль и надзор, государственное планирование и прогнозирование, учет, руководство и координация. Таким образом, в практическо-функциональном смысле государственная служба представляют собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

2.2. Состояние и тенденции развития государственной службы России.

                  К настоящему времени в Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. Все должности государственной гражданской службы делятся по ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), уровнями управления (федеральный, региональный, муниципальный), категориям: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты и группами должностей внутри категорий (от высших до младших). Работники, занимающие должности специалистов, вместе с основной массой муниципальных служащих, работающих в органах местного самоуправления, составляют ядро российского чиновничества.

Ранее многочисленный вспомогательный персонал (секретари, водители, работники, обслуживающие здания и оборудование, и т.п.) не включался в систему должностей государственной службы. Теперь они входят в категорию обеспечивающих специалистов, существующих для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов. Ранее они формально и статусно не являлись чиновниками, однако в статистике в настоящее время они объединяться с государственными служащими в одну группу, как занятые в органах государственной власти и управления.

Мнение о том, что постсоветская бюрократия очень многочисленна и раздута сверх необходимости, разделяется не только широкой публикой, но и рядом журналистов и исследователей. Обычно используемый аргумент в пользу такого утверждения: приводятся ссылки на статистические данные, согласно которым, занятых в сфере управления, в наши дни в России больше, чем это было в годы существования Советского Союза. В середине 1980-х общая численность занятых в аппарате управления в СССР колебалась от 2 млн. до 2,4 млн. человек. Однако нужно учитывать процедуры подсчёта соответствующих статистических показателей, изменения правил отнесения тех или иных лиц к категории работников сферы государственного управления, появление у органов государственного управления новых функций.

Во-первых, любые статистические сравнения предполагают, что используемые показатели сопоставимы. Определение точной численности работников сферы государственного управления в советское время – непростая задача, поскольку соответствующие функции были «размыты» между разными ведомствами и организациями. К тому же многие функции государственного управления выполнялись освобождёнными работниками партийного и профсоюзного аппаратов, которые могли формально не включаться в численность органов государственного управления.

Во-вторых, публикуемые данные о численности занятых в органах управления в России в 1990-е годы и в настоящее время также нуждаются в пояснении. Эти цифры могут включать не только собственно управленцев, большинство из которых занимают государственные или муниципальные должности, но и многочисленную армию работников, их обслуживающих. Понятно, что, согласно таким подсчётам, численность собственно тех, кто выполняет функции государственного управления, преувеличена.

В-третьих, внутри самой бюрократии произошли глубокие структурные изменения, затрагивающие функциональные основы её деятельности и способствующие увеличению её численности. Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

В-четвёртых, происходят децентрализация и расширение функций местных органов управления. Это объективно вызывает рост численности занятых в данной сфере на региональном и местном уровнях.

Наконец, в-пятых, создание и функционирование демократической политической системы предполагают значительную занятость в органах, её обеспечивающих. Последние три обстоятельства объясняют наличие определённых объективных предпосылок к росту численности занятых в сфере государственного управления и местном самоуправлении при переходе к рыночной экономике и более демократическому устройству общества. Всё это, однако, не исключает и внутренне запрограммированную в любой бюрократии тенденцию к неуклонной экспансии вне связи её с объективным расширением полномочий и обязанностей.

Специальное статистическое обследование государственных и муниципальных органов было начато только в 1994 г., поэтому мы не располагаем сопоставимыми данными за более ранний период. Но, судя по косвенным данным, относящимся к органам управления и включающим одновременно органы милиции, полная численность занятых здесь сократилась в 1992 г. по сравнению с 1991 г. Это стало закономерным следствием распада СССР и быстрого демонтажа советских государственных институтов (министерств и ведомств). Однако уже в 1993 г. она вновь начала быстро расти результате создания новых и расширяющихся действовавших министерств и федеральных служб.

В 1995 г. численность занятых в органах управления возросла примерно на 6% (самый значительный прирост за весь период наблюдения). В целом в 1994-2001 гг. численность занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%, а общий прирост (по всем ветвям власти) составил 15,8%.

Таблица 2.2.1.

Оценивая общий масштаб занятости в этой сфере, необходимо иметь в виду, что в любой управленческой организации трудятся не только «бюрократы». Поэтому их реальная численность (с точки зрения выполнения собственно чиновничьих функций) оказывается меньше. На начало 2001 г. персонал по охране и обслуживанию зданий составлял свыше 120 тыс. человек, или 10% от всего списочного состава работников государственных и муниципальных органов.

Подавляющая часть чиновников трудилась в регионах. В 1994-2000 гг. тенденции изменения численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Численность чиновников в центральном аппарате федеральных ведомств («федеральные чиновники на федеральном уровне») за рассматриваемый период снизилась на 10%. Их доля сократилась с 3,8 до 2,9%, доля федеральных чиновников в регионах тоже уменьшилась. В регионах наблюдалась противоположная ситуация: суммарная численность чиновников в регионах возросла на 8%, а численность работников исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20% (с 515 тыс. до 625 тыс. человек)! Именно за счёт региональных и местных чиновников и растёт общая численность этой группы.  В 2000-2005 годах тенденция к постоянному росту численности занятых на госслужбе сохранилась. Это связано с административной реформой, изменением в структуре федеральных органов исполнительной власти, введением института полномочных представителей президента в федеральных округах. Каждый полпред имеет свой достаточно обширный аппарат, в который входят: заместители полпреда, общественные приёмные (региональные и территориальные), начальники управлений и отделов, руководители общественных приёмных, главы различных многочисленных комиссий и главные федеральные инспектора. На данный момент по сравнению с советским временем чиновников в нашей стране стало больше в 14 раз: 2,5 миллиона на одну только Россию против 400 тысяч человек на весь Советский Союз, что приблизительно соответствует численности чиновников в одной Республике Дагестан. На сегодняшний день численность работников государственных органов исполнительной власти составляет 4713 человек (таблица 2)

                                                                                                                           Таблица 2.2.2.

Сведения по численности работников государственных органов исполнительной власти и управления Республики Дагестан

( на 1.09.2007)

Численность работников, замещавших государственные должности, по состоянию на 1 сентября 2005 г., распределялась следующим образом: на долю исполнительной власти приходилось 77,8 процента работников, законодательной - 1,7 процента, судебной власти и прокуратуры - 19,4 процента. В других государственных органах было занято 1,1 процента лиц, замещавших государственные должности.

В 2004 г. на 10 000 человек населения России приходилось 28 государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании - 52, США - 39 государственных служащих, а на 10 000 человек занятого населения соответственно - 64, 113 и 79 государственных служащих государственной службе. Из сравнения данных, приведенных в таблице 3 , отнюдь не следует вывод, к которому порой приходят некоторые лица, что перед Россией стоит задача резкого увеличения доли населения, занятого на государственной службе. Необходимы научные методы определения оптимизации численности госслужащих. Их возможная численность во многом зависит от величины того ВВП, того бюджета, которым располагает страна, в данном случае - Россия.

Рис. 2.2.2. Распределение численности государственных служащих по ветвям власти

                                                                                                                        Таблица 2.2.3.