Восстановление работника на работе государственной инспекцией труда: недостатки правового регулирования

ВОССТАНОВЛЕНИЕ  РАБОТНИКА НА РАБОТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ИНСПЕКЦИЕЙ  ТРУДА: НЕДОСТАТКИ ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ 

Л.В. ЩУР-ТРУХАНОВИЧ 

    Л.В. Щур-Труханович, главный редактор журнала "Кадры предприятия". 

    Масштабные  изменения, внесенные в Трудовой кодекс РФ Федеральным законом от 30.06.2006 N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", только частично затронули вопросы регламентации деятельности государственных инспекций труда и скорее были направлены на приведение норм Кодекса в соответствие другим нормативным правовым актам в связи с административной реформой, чем на восполнение пробелов нормативного регулирования. Очевидно, что неопределенность отдельных вопросов о полномочиях должностных лиц государственных инспекций труда (их истинном объеме, процедуре выполнения и т.д.) выгодна профсоюзам и представляемым ими работникам, а также самим государственным инспекциям в составе Роструда. А вот по какой причине объединения работодателей не проявили заинтересованность в надлежащей регламентации процедуры принятия государственными инспекциями труда отдельных решений, не ясно.

    Поводом для настоящего правового анализа  норм Трудового кодекса РФ и других законодательных актов, определяющих процедуру восстановления работников на работе государственными инспекциями  труда, стали письма подписчиков  журнала, в которых сотрудники кадровых служб все чаще задаются вопросами о том, почему государственная инспекция труда не ограничена сроками принятия решения о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника. Следствием то ли пробельности нормативного регулирования, то ли сознательного предоставления государственным инспекторам труда не ограниченной ни временными, ни процессуальными рамками свободы преследования работодателя является противоречивая практика восстановления на работе незаконно уволенных или переведенных работников.

    Иллюстрацией  сказанного может быть ситуация, которая  имела место у одного из подписчиков  журнала.

    Работодателем была проведена процедура сокращения штата работников с некоторыми нарушениями  Трудового кодекса РФ (в частности, уведомления о сокращении были направлены работникам менее чем за 2 месяца; не все из вакантных должностей (рабочих мест) были предложены сокращаемым). Уволенные работники разделились на группы, и одни из них обратились в суд, другие медлили с оспариванием правомерности увольнения. Те из работников, кто обратились в суд в установленный частью первой статьи 392 Трудового кодекса РФ срок, получили решения суда о восстановлении на работе. Работникам, которые подали заявления в суд за пределами месячного срока и не смогли обосновать пропуск установленного срока, было отказано в рассмотрении дела по существу (в связи с пропуском срока обращения в суд). Некоторые из этих работников продолжили борьбу и обратились в государственную инспекцию труда, которая вынесла предписание об отмене приказов об увольнении работников в связи с сокращением штата (то есть, по сути, о восстановлении на работе). Однако наименьшие проблемы с восстановлением на работе были у тех работников, которые вовсе не обращались в суд и вне учета каких-либо сроков подали жалобы в государственную инспекцию труда, - по их жалобам работодателю были направлены предписания об отмене приказов об увольнении.

    Таким образом, государственная инспекция  труда фактически выступила органом  правосудия, причем в отношении одной группы работников "резервного" (поскольку получилось то, чего не получилось в суде), в отношении другой - простого и необременительного (поскольку затраты на юристов не потребовались - достаточно было своими словами описать суть нарушения).

    Попробуем разобраться, почему в результате принятия Трудового кодекса РФ государственная  инспекция труда фактически была вознесена над судами. 

Компетенция государственной инспекции труда

в части восстановления на работе

незаконно уволенных  или переведенных работников 

    Компетенция государственной инспекции труда  определена в соответствующих статьях  главы 57 Трудового кодекса РФ. Однако ни в статье 356 Кодекса, посвященной  основным полномочиям федеральной  инспекции труда, ни в статье 357, описывающей основные права государственных инспекторов труда, ни в других статьях главы 57 нет норм, из которых прямо бы следовало, что государственная инспекция труда вправе восстанавливать на работе незаконно уволенных или переведенных работников.

    Вывод о том, что государственная инспекция труда правомочна принимать решения о восстановлении на работе незаконно уволенных или переведенных работников, может быть сделан из комплексного толкования норм Трудового кодекса РФ, одни из которых являются слишком общими, другие имеют специальные объекты регулирования, лишь косвенно связанные с восстановлением на работе незаконно уволенных или переведенных работников.

    Так, согласно статье 356 Трудового кодекса  РФ федеральная инспекция труда  ведет прием и рассматривает  заявления, письма, жалобы и иные обращения граждан о нарушениях их трудовых прав, принимает меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав. В корреспонденции с этой нормой государственные инспекторы труда при осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, статьей 357 наделены правом предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке.

    Понятие "восстановление нарушенных прав работников" является чрезвычайно общим и  охватывающим все возможные нарушения  всех трудовых прав работника, перечисленных  в Трудовом кодексе РФ (главным  образом в части первой статьи 21) и в иных актах трудового законодательства. Восстановление на работе незаконно уволенного или переведенного работника является не чем иным, как частным случаем восстановления нарушенного права работника на заключение, изменение и расторжение трудового договора в порядке и на условиях, которые установлены Трудовым кодексом РФ, иными федеральными законами (абзац второй части первой статьи 21 Кодекса). Поскольку никакого исключения из общего объема понятия восстановления нарушенных прав работника не сделано, государственные инспекции труда в лице своих инспекторов вправе принимать решения о восстановлении нарушенного права работников на изменение и расторжение трудового договора в установленном Кодексом порядке, которое заключается в восстановлении работников на работе.

    Косвенным подтверждением того, что законодатель сознательно наделил государственные  инспекции труда правом восстанавливать  на работе незаконно уволенных или  переведенных работников, являются нормы  статьи 83 Трудового кодекса РФ, предусматривающие такие основания прекращения трудового договора, как:

    - восстановление на работе работника,  ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции  труда или суда (пункт 2 части  первой);

    - отмена решения суда или отмена (признание незаконным) решения государственной инспекции труда о восстановлении работника на работе (пункт 11 части первой).

    Еще одна норма, косвенно указывающая на правомочие государственной инспекции  труда восстанавливать на работе работников, содержится в части первой статьи 234 Трудового кодекса РФ: согласно ей работодатель обязан возместить работнику не полученный им заработок в результате отказа работодателя от исполнения или несвоевременного исполнения решения органа по рассмотрению трудовых споров или государственного правового инспектора труда о восстановлении работника на прежней работе.

    С правовой точки зрения такое правовое регулирование вопроса о полномочиях  государственной инспекции труда  представляется абсолютно недопустимым. Если законодатель планировал наделить государственную инспекцию правом восстанавливать на работе незаконно уволенных или переведенных работников, то ему следовало четко описать данное полномочие и закрепить его в виде отдельной нормы, например так, как это сделано в отношении судов (часть вторая статьи 391 Трудового кодекса РФ).

    Однако, по нашему мнению, требуется больше, чем конкретизация полномочий государственных  инспекций труда и выделение  восстановления на работе незаконно  уволенных или переведенных работников в качестве самостоятельного полномочия. Прежде всего, должен быть поставлен вопрос о том, правильно ли наделять административный орган правами по рассмотрению трудового спора и разрешению его по существу.

    Начнем  с того, что российское трудовое законодательство, в отличие от законодательства большинства европейских стран, наделяет таким серьезным полномочием по восстановлению на работе незаконно уволенных или переведенных работников обычный административный орган. В европейских странах такое полномочие отнесено исключительно к компетенции трудовых судов, что согласуется с Конвенцией МОТ N 81 об инспекции труда в промышленности и торговле 1947 года (ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 58-ФЗ), которая видит задачами инспекции труда:

    a) обеспечение применения положений  законодательства в области условий труда и безопасности трудящихся в процессе их работы, как, например, положений о продолжительности рабочего дня, заработной плате, безопасности труда, здравоохранении и благосостоянии, использовании труда детей и подростков и по другим подобным вопросам, в той мере, в какой инспекторам труда надлежит обеспечивать применение указанных положений;

    b) обеспечение предпринимателей и  трудящихся технической информацией  и советами о наиболее эффективных  средствах соблюдения законодательных положений;

    c) доведение до сведения компетентного  органа власти фактов бездействия  или злоупотребления, которые  не подпадают под действие  существующих законодательных положений.

    Как видно из приведенных положений, Международная организация труда  не считает инспекции труда органами, юрисдикция которых может предусматривать самостоятельное разрешение трудовых споров. Рассмотрение правовых конфликтов (споров о праве) и принятие по итогам рассмотрения решений, имеющих обязательное значение для субъектов правовых отношений и подлежащих в необходимых случаях исполнению с применением государственного принуждения, является правосудием, которое в нашей стране осуществляется специальными юрисдикционными органами - судами.

    Какие именно суды должны рассматривать споры о незаконном увольнении (переводе) и восстановлении на работе, определяется в актах процессуального законодательства. Поскольку применительно к трудовым отношениям таким актом является Гражданский процессуальный кодекс РФ, обратимся к его нормам. Согласно пункту 1 части 1 его статьи 22 суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, вытекающим из гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений. При этом, как следует из статей 23 и 24 Гражданского процессуального кодекса РФ:

    - дела, возникающие из трудовых  отношений, включая дела о восстановлении  на работе и дела о разрешении коллективных трудовых споров, рассматриваются районными судами;

    - дела, возникающие из трудовых  отношений, за исключением дел  о восстановлении на работе  и дел о разрешении коллективных  трудовых споров, рассматриваются  мировыми судьями в качестве  суда первой инстанции.

    Как разъясняется в Постановлении Пленума  Верховного Суда РФ от 17.03.2004 N 2 "О  применении судами Российской Федерации  Трудового кодекса Российской Федерации" (пункт 1), все дела о восстановлении на работе независимо от основания  прекращения трудового договора, включая и расторжение трудового договора с работником в связи с неудовлетворительным результатом испытания (часть первая статьи 71 ТК РФ), подсудны районному суду. Дела по искам работников, трудовые отношения с которыми прекращены, о признании увольнения незаконным и об изменении формулировки причины увольнения также подлежат рассмотрению районным судом, поскольку по существу предметом проверки в этих случаях является законность увольнения. Исходя из содержания пункта 6 части 1 статьи 23 Гражданского процессуального кодекса РФ мировой судья рассматривает в качестве суда первой инстанции все дела, возникшие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе и дел о признании забастовки незаконной, независимо от цены иска. При этом, как пояснил Пленум, трудовой спор, возникший в связи с отказом в приеме на работу, не является спором о восстановлении на работе, так как он возникает между работодателем и лицом, изъявившим желание заключить трудовой договор (часть вторая статьи 381, часть третья статьи 391 Трудового кодекса РФ), а не между работодателем и лицом, ранее состоявшим с ним в трудовых отношениях, и, следовательно, подсуден мировому судье. Мировому судье также подсудны дела по искам работников о признании перевода на другую работу незаконным, поскольку в данном случае трудовые отношения между работником и работодателем не прекращаются.

    Исключение  отдельных дел из подсудности  мировых судей объясняется тем, что к их компетенции отнесены только наиболее распространенные и, как правило, не представляющие особой сложности по правовой оценке спорных отношений дела о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и организаций <*>. Исключив дела о восстановлении на работе незаконно уволенных работников из подсудности мировых судей, законодатель фактически признает особую сложность данной категории дел. С учетом этого нелогичным представляется наделение сотрудников органа административной юрисдикции полномочием по правовой оценке правомерности увольнения и принятию решения о восстановлении (возобновлении действия трудового договора).