Восстановление работника на работе государственной инспекцией труда: недостатки правового регулирования

    Аналогичную оценку Конституционный Суд РФ давал  и статье 211 ранее действовавшего КЗоТ РФ, определявшей сроки обращения  в суд, отмечая, что установленные  данной нормой сроки реализации права  на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения (часть 4 статьи 37 Конституции РФ) являются более короткими по сравнению с общими сроками исковой давности, установленными гражданским законодательством Российской Федерации, что сделано с целью быстрого и эффективного восстановления нарушенных прав работника (Определение от 17.10.2001 N 193-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кувакина Леонида Ивановича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 211 КЗоТ Российской Федерации"), а также что данной статьей (ее частью третьей, предусматривавшей условия восстановления пропущенных сторонами сроков обращения в суд) в равной мере защищаются интересы работников и работодателей, поскольку обе стороны трудового спора заинтересованы в кратчайших сроках его рассмотрения: работник - с целью восстановления на прежней работе, а работодатель - для получения возможности принять на работу нового работника (Определение от 22.06.2000 N 168-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ОАО "Термотрон" на нарушение конституционных прав и свобод частью третьей статьи 211 Кодекса законов о труде Российской Федерации").

    Отказывая в удовлетворении жалоб об отмене норм других актов, устанавливающих сроки обращения в суд, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что само по себе установление в законе срока для обращения в суд обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность правовых отношений (административных, иных публичных отношений, гражданских) (Определение от 18.11.2004 N 367-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Владимир и Ольга" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 52 и частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", Определение от 12.07.2005 N 313-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Казьминой Татьяны Николаевны на нарушение ее конституционных прав частью четвертой статьи 112 и частью второй статьи 376 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

    Кроме того, Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внимание федерального законодателя на то, что, определяя в рамках своей  компетенции сроки совершения юридически значимых действий (процессуальных, сроки обращения в суд, пр.), тот обязан учитывать необходимость обеспечения разумности устанавливаемых сроков. Однако по вопросу необходимости ограничения и определения срока обращения не в судебные, а в административные контрольно-надзорные органы такие рекомендации федеральному законодателю не давались.

    Во  многом это объясняется глобальностью  правовой задачи - для упорядочения деятельности органов, призванных защищать права граждан в Российской Федерации  наряду с судами, федеральный законодатель должен найти разумный баланс между принципом правовой определенности, являющимся условием стабильности правоотношений, и правом граждан на защиту государством их прав и свобод вне зависимости от срока нарушения.

    Применительно к правосудию федеральный законодатель сумел найти такой баланс, установив сроки обращения в суд и предусмотрев механизмы восстановления указанных сроков, а также сроки принятия решений. А вот для деятельности административных органов такой баланс не был найден, впрочем, как следует из Концепции административной реформы, такая задача попросту не ставилась.

    Таким образом, в Российской Федерации  сложилась ситуация, при которой  право на судебную защиту, гарантированное  Конституцией РФ, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 года, реализуется с соблюдением порядка и сроков, определенных законодательными актами, а право на защиту прав в административном порядке - вне каких-либо временных ограничений.

    В основном административные органы при  вынесении предписаний об устранении нарушений вне зависимости от того, сколько времени прошло с  момента совершения нарушения до его обнаружения, ссылаются на статью 10 (пункт 1) Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (с изм. на 30.12.2006), из которой следует, что при выявлении в результате проведения мероприятия по контролю нарушений юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора) в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности. Государственные инспекции труда помимо этого ссылаются на статьи 356 и 357 Трудового кодекса РФ, наделяющие их полномочиями и правами по требованию от работодателя устранения выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

    Тот факт, что нарушения законодательства зачастую выявляются за пределами сроков давности привлечения к юридической ответственности, чаще всего не принимается во внимание контрольно-надзорными органами. Предписание об устранении нарушения в большинстве случаев выдается до рассмотрения вопроса о привлечении нарушителя к административной ответственности и исключительно на основании акта, составленного по результатам мероприятий по контролю.

    В единичных случаях суды при обжаловании  предписаний контрольно-надзорных  органов указывают на недопустимость выдачи предписаний об устранении нарушений, выданных за пределами сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных статьей 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (2 месяца с момента совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении - со дня обнаружения правонарушения)): согласно пункту 6 части первой статьи 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях истечение срока давности привлечения к административной ответственности является безусловным обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, а следовательно, безусловным обстоятельством, исключающим дальнейшее рассмотрение дела по существу (в том числе обсуждение вопросов о наличии или отсутствии события и состава правонарушения, виновности лица). Этой аргументацией рекомендуем воспользоваться и работодателям при обжаловании предписаний государственных инспекций труда, выданных за пределами срока давности привлечения к административной ответственности.

    Однако  нужно признать, что в действительности государственная инспекция труда  нормативно не ограничена какими-либо сроками для вынесения предписания  об устранении нарушения трудового  законодательства (восстановления нарушенных трудовых прав работника) и может выдать таковое и по истечении срока давности привлечения работодателя к административной ответственности.

    Таким образом, законодатель осознанно или  нет, но создал еще одну предпосылку  для превосходства государственной инспекции труда над судами: если защищать свои интересы в суде уволенный работник может только в течение месяца со дня увольнения, то в государственной инспекции труда - в течение сколь угодно длительного времени. 

    Порядок принятия государственной инспекцией труда решения о восстановлении на работе 

    Основным  актом, которым должны руководствоваться  сотрудники государственных инспекций  труда, получив жалобу гражданина, является Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", действующий с ноября 2006 года. Как следует из его статьи 1, его нормами регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами; установленный данным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

    Иным  федеральным законом, который предусматривает уточнение порядка рассмотрения обращений граждан государственными инспекциями труда, является Трудовой кодекс РФ. В части второй его статьи 357 содержится крайне важное положение, которое работодатель должен использовать для своей защиты. Оно заключается в том, что в случае обращения работника в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального трудового спора (в том числе суда), государственный инспектор труда при выявлении очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению; исключение составляют случаи, когда по этому же обращению иск принят к рассмотрению судом или по которому имеется решение суда.

    Принятие  государственной инспекцией труда  решения по вопросу, который поставлен  работником перед судом и по которому иск принят к рассмотрению или  уже имеется решение суда, вне  зависимости от его содержания (об отказе в иске без исследования иных фактических обстоятельств по делу или об отказе в удовлетворении (о частичном удовлетворении) исковых требований) означало бы, что должностное лицо административного органа принимает на себя функции по осуществлению правосудия или пересмотру судебных решений (надзору за правосудием). И первое, и второе недопустимо в силу Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, определяющих принципы осуществления правосудия в Российской Федерации: согласно части 1 статьи 118 Конституции РФ, части 1 статьи 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изм. на 05.04.2005) правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; в силу части 1 статьи 6 названного Федерального конституционного закона вступившие в силу постановления федеральных судов, судов субъектов Российской Федерации являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц; судебный надзор за деятельностью судов в соответствии со статьей 126 Конституции РФ осуществляет исключительно Верховный Суд РФ.

    На  практике государственные инспекторы до настоящего времени следуют вышеупомянутым Методическим указаниям о порядке выдачи предписаний и наложения штрафов Рострудинспекцией за нарушение законодательства Российской Федерации о труде и охране труда, согласно которым: предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации о труде и охране труда составляются в случаях, когда по данным нарушениям не имеется вступивших в законную силу решений соответствующих органов по рассмотрению трудовых споров, установленных действующим законодательством Российской Федерации (комиссий по трудовым спорам, судам); "в случаях выявления очевидных нарушений по фактам, находящимся на рассмотрении указанных органов, предписание, как правило, выдается"; "в спорных ситуациях предписание не выдается, но в случае убежденности в правоте работника ему оказывается содействие в рассмотрении его заявления в соответствующем органе по рассмотрению трудовых споров".

    В отсутствие требований к форме обращения  гражданина в государственную инспекцию труда с жалобой на решение работодателя об увольнении и просьбой о восстановлении на работе государственные инспекторы труда в действительности не могут проверить, обращался ли работник по данному нарушению в суд. Регламентирующие их деятельность нормативные правовые акты не возлагают на государственных инспекторов труда обязанности обращаться в суды с соответствующими запросами для выяснения, обращался ли работник в суд, имеется ли решение суда по спору между работником и работодателем. Работники же, как правило, стараются не сообщать государственным инспекторам труда о том, что они обратились в суд, и тем более о том, что им было отказано в удовлетворении исковых требований (вне зависимости от причины отказа - по мотиву пропуска сроков или в связи с признанием увольнения правомерным). В большинстве случаев государственные инспекторы труда узнают об этом от работодателей в ходе проверок по заявлениям работников.

    Работодателю, которому известно о том, что работник обратился в суд и его исковое заявление принято к рассмотрению или что суд отказал в удовлетворении требований работника, рекомендуем в письменной форме проинформировать об этом факте государственного инспектора труда. В том случае, если, несмотря на решение суда об отказе в удовлетворении требований работника о восстановлении на работе, государственный инспектор труда вынесет предписание о восстановлении на работе (об отмене приказа об увольнении), в жалобе на последнее работодателю следует особо отметить, что государственному инспектору было известно о решении суда. 

Проблемы  обжалования решения государственной  инспекции труда

о восстановлении на работе 

    Вопрос  о законности вынесения предписания  об устранении нарушения, в том числе  и в части сроков вынесения (после  совершения правонарушения), соблюдения правил, установленных законодательством, может быть поставлен лицом, которому оно адресовано, перед вышестоящим административным органом или судом по правилам обжалования действий должностных лиц органов государственного контроля в соответствии с пунктом 1 статьи 13 вышеназванного Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

    Таким образом, работодатель, получивший предписание  об отмене приказа об увольнении работника по истечении длительного периода времени или несмотря на имеющееся решение суда об отказе уволенному работнику в иске в связи с пропуском срока обращения в суд (то есть в нарушение части второй статьи 357 Трудового кодекса РФ), располагает возможностями защиты своих интересов в случае выдачи государственной инспекцией труда необоснованных предписаний о восстановлении работника.