Восстановление работника на работе государственной инспекцией труда: недостатки правового регулирования

    --------------------------------

    <*> Комментарий к Гражданскому процессуальному  кодексу РФ. А.А. Власов и др. Науч. изд. М.: ООО "ТК Велби", 2003. 

    Сравнительный анализ квалификационных требований, предъявляемых к судьям (в том числе мировым) и сотрудникам государственных инспекций труда, также свидетельствует о не обдуманном законодателем наделении государственных инспекторов труда правом восстанавливать на работе незаконно уволенных или переведенных лиц. Так, пункт 1 статьи 5 Федерального закона от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (с изм. на 02.03.2007) предъявляет к гражданину, претендующему на должность мирового судьи, требование о наличии высшего юридического образования, а также о наличии стажа работы по юридической профессии не менее 5 лет. Что касается государственных инспекторов труда, то квалификационные требования, предъявляемые к ним, весьма лояльны: согласно Приказу Роструда от 02.04.2007 N 95-к "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, и уровню профессионального образования для федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости" для замещения должностей руководителей и заместителей руководителей государственных инспекций труда требуется высшее профессиональное образование по одной из специальностей - "Государственное и муниципальное управление", "Юриспруденция", "Экономика" либо высшее профессиональное образование иного направления подготовки по специальностям, соответствующим функциям и конкретным задачам, возложенным на государственную инспекцию труда.

    Получается, что законодателю показалось недостаточным  для разрешения сложных правовых конфликтов наличие исключительно  высшего юридического образования  и 5-летнего стажа юридической  деятельности для отнесения к  компетенции мировых судей дел о восстановлении на работе и вполне приемлемым для разрешения сложных правовых конфликтов наличие любого, не обязательно юридического образования без предъявления требований к юридическому стажу. Усмотреть логику в таком решении законодателя затруднительно.

    Если  бы данный вопрос исчерпывался только правильностью определения компетенции  органов, обладающих юрисдикцией в  сфере трудовых отношений, с учетом квалификации их сотрудников... <*> К  сожалению, описанный порок текущего правового регулирования института восстановления на работе имеет серьезные правовые последствия, причем не только и не столько для работодателя, сколько для работника, принятого на должность (рабочее место) уволенного или переведенного работника. Восстановление на работе неизбежно влечет освобождение должности (рабочего места) путем увольнения или перевода работника. Таким образом, восстановление права одного работника осуществляется за счет ограничения (ущемления) права на труд другого работника.

    --------------------------------

    <*> Ярким свидетельством того, что  государственные инспекторы труда  допускают ошибки в трактовке  норм трудового законодательства, является статистика, сформированная  Рострудом. Так, из доклада  Федеральной службы по труду  и занятости о результатах  работы в 2005 году по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, следует, что в целях обеспечения защиты и восстановления нарушенных прав граждан в трудовой сфере в течение 2005 года госинспекторами труда было подготовлено и направлено от имени госинспекций труда 1959 гражданских исков по трудовым делам (в 2004 году - 3021 иск), 976 (!) из которых было удовлетворено судебными органами (в 2004 году - 1177 (!) исков). Кроме того, в указанных целях была оказана правовая помощь 4517 гражданам при подготовке или рассмотрении в судебных органах их исков по трудовым делам (в 2004 году - 5007 гражданам), из которых судебными органами было удовлетворено более 1700 (!) исков (в 2004 году - 1500 (!) исков). Таким образом, только 1 из 2,7 иска, подготовленного при помощи государственных инспекторов труда, был удовлетворен судом. 

    По  нашему мнению, именно на работника, который  подлежит увольнению в связи с  восстановлением на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, должно быть обращено пристальное внимание законодателя. Поскольку только судьи обладают необходимой для восстановления нарушенных прав одних граждан, влекущего умаление (ограничение) прав других граждан, квалификацией, то только за ними должно быть оставлено право на восстановление работников на работе.

    Следующим доводом в пользу сказанного является отсутствие должной правовой регламентации  процедуры принятия государственной  инспекцией труда решения о восстановлении работника на работе и его исполнения. 

Регламентация процедуры принятия государственной  инспекцией

труда решения  о восстановлении работника на работе 

    Срок  обращения в государственную  инспекцию труда с заявлением 

    Для обеспечения гарантий объективного, непредвзятого, справедливого разрешения правовых конфликтов, безусловного соблюдения прав и законных интересов всех участников конкретного правоотношения, недопустимости необоснованного нарушения прав и свобод граждан законодатель устанавливает процедурные правила, определяющие порядок деятельности соответствующего юрисдикционного органа, а также процессуальные гарантии для участников правового конфликта.

    Применительно к российским судам и их юрисдикции в сфере трудовых отношений такие  правила сосредоточены в Гражданском процессуальном кодексе РФ. Незначительная их часть, имеющая принципиальное значение, присутствует и в соответствующих статьях главы 60 Трудового кодекса РФ (о видах трудовых споров, рассматриваемых в судах, о сроках обращения в суд за разрешением трудового спора, о вынесении решений по трудовым спорам об увольнении и о переводе на другую работу, об исполнении решений о восстановлении на работе, др.).

    Что касается государственной инспекции  труда, то ее деятельность в части  восстановления нарушенных прав работников не регламентирована ни Трудовым кодексом РФ, ни подзаконными нормативными актами.

    Обоснуем  сказанное путем обращения к  нормам основных нормативных правовых актов.

    Если  процедура принятия судом решения  о восстановлении работника на работе имеет соответствующее нормативное описание в статьях 391 - 392, 394, 396 Трудового кодекса РФ, а также в соответствующих статьях Гражданского процессуального кодекса РФ, то процесс принятия аналогичного решения государственной инспекцией в Трудовом кодексе РФ, можно сказать, вообще не регламентируется.

    Вопросу принятия решения о восстановлении работника на работе государственными инспекциями труда в Трудовом кодексе РФ посвящена всего одна статья - 373, которая решает сугубо специфический вопрос о процедуре восстановления на работе члена профессионального союза, уволенного в соответствии с пунктами 2, 3 или 5 части первой статьи 81 Кодекса без согласия выборного органа первичной профсоюзной организации, чье увольнение было обжаловано в государственную инспекцию труда.

    Нормы статей главы 60 "Рассмотрение и разрешение индивидуальных трудовых споров" Кодекса  к государственным инспекциям труда  применены быть не могут, поскольку  распространяются исключительно на органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров, к которым государственные инспекции труда не относятся: в силу статьи 382 органами по рассмотрению индивидуальных трудовых споров являются исключительно комиссии по трудовым спорам и суды.

    Поскольку государственные инспекции труда  являются исключительно административными органами, то к процедуре принятия ими решений о восстановлении незаконно уволенных или переведенных работников также неприменимы нормы Гражданского процессуального кодекса РФ.

    Не  распространяются на деятельность государственных инспекторов, связанную с выдачей предписаний об устранении нарушений, и нормы законодательства об административных правонарушениях. Несмотря на то что по правилам, изложенным еще в Методических указаниях о порядке выдачи предписаний и наложения штрафов Рострудинспекцией за нарушение законодательства Российской Федерации о труде и об охране труда, утвержденных Приказом Рострудинспекции от 10.03.1998 N 19, в качестве основания для предписания об устранении нарушения называются протоколы проверок, содержащие сведения о нарушениях законодательства Российской Федерации о труде и охране труда, и протоколы об административных правонарушениях (пункт 1.2), нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях не могут быть применены, поскольку выдача предписаний об устранении нарушений (в частности, об отмене приказа об увольнении (о восстановлении уволенных работников в других формулировках)) не является административным взысканием.

    Выдача  предписания об устранении нарушения  является мерой государственного воздействия на нарушителя с целью неконфликтного восстановления незаконно нарушенных прав и относится к институту правовосстановительной ответственности. В случае неисполнения указания по восстановлению нарушенных прав к нарушителю применяются соответствующие меры государственного принуждения, которые могут быть как карательными (штрафными), так и опять же правовосстановительными. Наиболее детально в российском законодательстве регламентированы процедуры применения карательной ответственности - в соответствующих кодексах определены принципы и сроки применения санкций, их размеры и другие условия. Процедура же правовосстановительной ответственности, особенно в части государственного воздействия на нарушителя путем выдачи предписаний о восстановлении нарушенных прав, определена общими положениями, не предусматривающими каких-либо временных ограничений для принятия должностными лицами государственных органов мер по устранению нарушений.

    Отсутствие  в отечественном законодательстве норм, определяющих временные пределы воздействия на нарушителей с целью восстановления нарушенных прав, в целом согласуется с принципами справедливости и гарантированности защиты прав граждан вне зависимости от сроков.

    Согласно  статье 2 Конституции РФ человек, его  права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В развитие данных положений в статье 45 Конституции РФ установлено, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется; каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Какие-либо временные пределы реализации гражданином права на защиту своих интересов Конституцией РФ не предусмотрены. Тем не менее они вводятся актами процессуального законодательства для соответствующих юрисдикционных органов.

    Функцию временного ограничителя в гражданских  правоотношениях выполняет исковая  давность - срок, отведенный для защиты права по иску лица, право которого нарушено (статья 195 ГК РФ). Установление периода времени, в течение которого лицо, чье право нарушено, может требовать принудительного осуществления или защиты своего права, объясняется следующими причинами: во-первых, он облегчает установление судами истинных обстоятельств дела (с течением времени доказательства утрачиваются, обстоятельства произошедшего забываются и т.д. и становится невозможным вынесение правильного решения); во-вторых, он побуждает лицо, чье право нарушено, своевременно заботиться о защите своего права; в-третьих, он придает стабильность отношениям, поскольку со временем нивелирует угрозу применения меры государственного принуждения.

    В процессах по делам об административных правонарушениях ограничителем  является срок давности привлечения  к административной ответственности (статья 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях), после истечения которого исключается возможность назначения административного наказания.

    В отношениях по разрешению трудовых споров как непосредственно связанных  с трудовыми отношениями в качестве ограничителя выступает срок обращения в суд за разрешением индивидуального трудового спора, который согласно части первой статьи 392 Трудового кодекса РФ составляет:

    - по спорам об увольнении - 1 месяц,  исчисляемый со дня вручения  работнику копии приказа об увольнении либо со дня выдачи трудовой книжки;

    - по иным спорам - 3 месяца со  дня, когда работник узнал или  должен был узнать о нарушении  своего права.

    Конституционный Суд РФ не раз давал свою оценку срокам обращения в суд за разрешением индивидуального трудового спора, причем как в период действия КЗоТ РФ, так и после принятия Трудового кодекса РФ.

    По  вопросу о соответствии Конституции  РФ, ее статьям 45 и 46 норм, устанавливающих  сроки обращения в суды за восстановлением  нарушенных прав, Конституционный Суд РФ последовательно придерживается позиции, что установленные законодателем сроки обращения в суд не противоречат Конституции РФ и не препятствуют гражданину защищать свои права в судебном порядке; рассмотрение вопроса об установлении, изменении или отмене сроков обращения в суд относится к компетенции законодателя. В Определении от 20.12.2005 N 482-О, в котором рассматривался вопрос о соответствии Конституции РФ норм Трудового кодекса РФ, устанавливающих сроки обращения в суд, Конституционный Суд РФ указал, что часть первая статьи 392 Трудового кодекса РФ согласуется с положением статьи 37 (часть 4) Конституции РФ о признании права на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения. Предусмотренный ею для обращения в суд по делам об увольнении месячный срок направлен на быстрое и эффективное восстановление нарушенных прав работника, включая право на труд и право на защиту от безработицы, в случаях незаконного расторжения работодателем трудового договора. Своевременность обращения в суд зависит от волеизъявления работника. Установив именно месячный, а не более продолжительный срок для обращения в суд в случаях увольнения работника, законодатель учитывал как интересы работодателя, связанные с необходимостью укомплектовать штат работников, так и интересы нового работника, занявшего спорную должность и подлежащего увольнению в случае удовлетворения иска прежнего работника о восстановлении на работе (Определение от 20.12.2005 N 482-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Деминой Галины Семеновны на нарушение ее конституционных прав положениями части первой статьи 392 Трудового кодекса Российской Федерации и подпункта 1 пункта 2 статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации").