Прокурорский надзор за деятельностью правоохранительных органов

     Проверки  исполнения законов прокуратура  может проводить на основании поступившей к ней информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования, что исключает проверку по собственной инициативе (ч. 2 ст. 1, ст. 21 Закона о прокуратуре)⁹.

     Работники прокуратуры при осуществлении  этого вида надзора вправе: беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных министерств, ведомств и других органов, проводить проверки, ревизии, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, информации, привлекать специалистов для выяснения возникающих вопросов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, опротестовывать противоречащие закону правовые акты и др. (ст. 22 Закона о прокуратуре).

     Вторая  разновидность прокурорского надзора  за исполнением законов — надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

     Его предметом является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, при осуществлении трех названных видов деятельности (с правовой точки зрения дознание и предварительное следствие объединяет их регламентация в уголовно-процессуальном законодательстве).

     Полномочия  прокурора по надзору в названной  сфере определены уголовно-процессуальным законодательством (ст. 108, 124, 144, 146, 221, 226 и др. УПК).

     К ним относятся: проверка уголовных  дел, материалов и иных сведений о  совершенных преступлениях, в том  числе своевременность постановки их на статистический учет, дача письменных указаний дознавателям, следователям по вопросам расследования, контроль за законностью их решений о возбуждении уголовных дел или применения мер процессуального принуждения, производстве следственных действий в случаях, предусмотренных законом, отмена незаконных и необоснованных постановлений указанных лиц, право принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления, утверждение обвинительного акта и направление уголовного дела в суд, прекращение уголовного дела по основаниям, предусмотренным федеральным законом и др.

     Этот  вид надзора затрагивает огромную по своим масштабам и чрезвычайную в связи с неблагоприятными тенденциями сферу борьбы с преступностью.

     В отдельный вид выделен прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом, меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

     Предметом этого вида надзора являются: законность нахождения лиц в учреждениях уголовно-исполнительной системы и мер принудительного характера, назначаемых судом;

     соблюдение  установленных законодательством  РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

     Права и порядок содержания лиц, заключенных  под стражу, определяются Федеральным  законом от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении Преступлений».¹⁰

     При осуществлении этого надзора  прокурор вправе посещать учреждения уголовно-исполнительной системы (УИС), опрашивать содержащихся там лиц, знакомиться с документами, на основании которых они задержаны, заключены под стражу, осуждены или подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами и т.д. Прокурор вправе отменять некоторые акты администрации учреждений УИС (дисциплинарные взыскания и др.) либо приостанавливать действие актов путем внесения протестов. Прокурор обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях УИС либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению в судебно-психиатрическое учреждение. Такие постановления и требования подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений УИС¹¹

     Соблюдение  прав и свобод человека и гражданина как отрасль прокурорского надзора появилась относительно недавно (гл. 2 разд. III Закона о прокуратуре) в связи с признанием их высшей ценностью и обязанностью государства их защищать (ст. 2 Конституции РФ). Ныне защита конституционных прав и свобод граждан — приоритетное направление прокурорского надзора. В этой правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства.

     Предметом этого вида прокурорского надзора  является соблюдение прав и свобод человека и гражданина как в органах и должностными лицами, в отношении которых осуществляется надзор за соблюдением законов, так и в органах управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Таким образом, законодательство дает прокуратуре возможность осуществлять надзор за предприятиями и организациями только в части соблюдения прав и свобод человека. При этом органам прокуратуры запрещено вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, они не вправе, как отмечалось, подменять контрольные органы.

     При осуществлении надзора за соблюдением прав человека и гражданина прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о их нарушении, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, возбуждает уголовное дело при наличии оснований полагать, что их нарушение имеет характер преступления, производство об административном правонарушении, предъявляет и поддерживает иск в суде, арбитражном суде.

     В своей деятельности на этом направлении прокуратура взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.¹²

     Особое  внимание на этом направлении надзора  уделяется соблюдению законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также за деятельностью по оказанию населению психиатрической помощи.¹³

     В связи с учреждением в стране института судебных приставов надзор за исполнением законов при осуществлении ими своих функций в соответствии с Законом о прокуратуре также осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

     Средствами  прокурорского реагирования в порядке  прокурорского надзора являются: требования (ст. 6 Закона о прокуратуре); представление об устранении нарушений закона (ст. 24); протест (ст. 23,28,36); постановление о возбуждении уголовного дела, производства об административном правонарушении, об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа (ст. 25, 28); предостережение о недопустимости нарушения закона, имеющее профилактическое значение (ст. 251).

     Требования  прокурора, вытекающие из его полномочий по осуществлению прокурорского  надзора (ст. 22, 27, 30, 33 Закона о прокуратуре), подлежат исполнению в порядке и сроки, установленные Законом, с сообщением прокурору о принятых мерах. Их неисполнение влечет за собой установленную законом ответственность. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.

     Помимо  рассмотренных, выделяются и другие направления деятельности прокуратуры:

     а) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

     б) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

     Особо выделено законодателем такое важное направление прокурорской деятельности, как участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством РФ в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов (разд. IV Закона о прокуратуре).

     С 1 января 2003 г. обязательно участие  прокурора в судебном разбирательстве по всем уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения.

     Значителен  объем работы прокуратуры и в  рассмотрении судами гражданских дел, в том числе и по проверке жалоб  на вступившие в законную силу решения  по таким делам.

     В последние годы активизировалась деятельность органов прокуратуры по участию в арбитражном судопроизводстве в целях укрепления законности в экономической сфере. Об этом свидетельствует и тот факт, что в настоящее время в прокуратурах большинства субъектов Федерации созданы самостоятельные отраслевые подразделения (в виде отделов или групп по реализации полномочий прокуратуры по обращению в арбитражный суд и участию в арбитражном процессе).

     Органы  прокуратуры РФ продолжают работу по реабилитации  жертв политических репрессий. По данным прокуратуры РФ и МВД России, на 1 января 2000 г. всего было реабилитировано свыше 4 млн граждан, включая 2438 тыс. человек из числа лиц, осужденных в судебном и внесудебном порядке к мерам уголовного наказания.

     Одновременно  прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав реабилитированных и пострадавших от репрессий.

     Прокуратура РФ совместно с заинтересованными  федеральными министерствами и ведомствами разрабатывает систему и методику единого учета и статистической отчетности о состоянии преступности, раскрываемости преступлений, следственной работе и прокурорском надзоре, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры.

     Прокуратура РФ в пределах своей компетенции  осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ. Осуществление этих полномочий имеет важное значение для повышения эффективности деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка, усиления ее роли в социальном (правовом) контроле над преступностью в РФ. 

     2.2. Координация российской  прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

     Следует отметить, что координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов имеет свою историю. Особенно активно она проводилась в начале советского периода, примерно до середины 30-х годов, главным образом в форме междуведомственных совещаний. Во временной инструкции Наркомюста ( 1922 г .) губернским прокурорам предписывалось: периодически созывать губернские совещания по борьбе с преступностью в составе прокурора (председатель) и членов совещания - председателя суда, председателя революционного трибунала, заведующего РКИ и начальника губернского ОГПУ. Целью таких совещаний было объединение усилий всех органов по борьбе с преступностью, выработка необходимых мероприятий в этой области и обсуждение вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции¹⁴.

     Полномочия  государственной прокуратуры по "общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью", были закреплены в Положении о судоустройстве РСФСР, принятом в ноябре 1926 года2. Однако в дальнейшем межведомственные совещания, общие циркуляры, обмен информацией и тому подобные формы совместной деятельности стали сходить на нет, а потом и вовсе исчезли из практики. В Положении о прокурорском надзоре 1933 г. норм, связанных с координацией деятельности правоохранительных органов, полномочиями прокуратуры в этой сфере, уже не содержалось. Отсутствовали такие нормы и в Положении о прокурорском надзоре 1955 года.

     Для совершенствования координации определенное значение имело Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 года "О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями". В постановлении обращалось внимание прокуратуры на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел и улучшения координации деятельности3. Во исполнение этого постановления Генеральным прокурором СССР 22 января 1979 года был издан приказ № 1, в котором подчиненным прокурорам предлагалось "всю работу по предупреждению и пресечению нарушений советского правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью".