Прокурорский надзор за деятельностью правоохранительных органов

     При этом наиболее распространенной формой такой деятельности являлась организация и проведение межведомственных совещаний, которые посвящались главным образом обсуждению итогов работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период - квартал, полугодие, год. На эти совещания практиковалось приглашение работников правоохранительных органов, от которых зависело решение обсуждаемых проблем, представителей государственных органов и общественных организаций, ученых-юристов. Контроль за исполнением решений межведомственных совещаний осуществляли руководители правоохранительных органов - каждый по своему ведомству.

     Весьма  распространенной формой координации  являлись совместные выезды работников правоохранительных органов в республики, края, области, города и районы для проведения проверки и оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью. В зависимости от структуры и динамики преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в районе практиковалось составление совместных планов мероприятий по организации борьбы с преступностью.

     Одной из широко применяемых форм координации  являлось направление местным правоохранительным органам писем и методических рекомендаций. В информационных письмах давался анализ деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и суда по борьбе с преступностью, применения законов, главным образом недавно принятых, состояния работ по раскрытию и расследованию конкретных преступлений и их судебному рассмотрению. Эти письма всегда являлись итогом обсуждения той или иной проблемы на заседании координационного совета или межведомственного совещания.

     Менее распространенной формой координации  являлись направляемые на места методические письма. Они посвящались, как правило, тактике и методике производства каких-либо сложных процессуальных действий или составлению процессуальных документов, вызывающих затруднение на практике.

     Кроме того, в соответствии с Законом  Прокуратура Союза совместно  с МВД СССР и Министерством юстиции СССР по согласованию с Госкомитетом СССР по статистике разрабатывали систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это позволяло Генеральному прокурору СССР оказывать влияние на следственную практику, независимо от ведомственной принадлежности следователей. И в то же время давало возможность правильно оценивать состояние законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата в деле точного и неуклонного соблюдения норм уголовного процесса¹⁶.

     Примечательно, что в то время различали комплексно-территориальную  и ведомственно-отраслевую координацию. Первая из них заключалась в разработке, обсуждении и согласованном осуществлении всей совокупности социальных, экономических, воспитательных и правовых мер по укреплению законности и борьбе с преступностью. Руководящая роль в комплексно-территориальной координации отводилась органам власти. Ведомственно-отраслевая координация призвана была обеспечить взаимосвязь в работе правоохранительных органов, а также согласованность мероприятий прокуратуры с другими государственными органами, общественными организациями по решению общих задач. Организующая роль в координации правоохранительной деятельности возлагалась на прокуратуру.

     Следует заметить, что в конце восьмидесятых - начале девяностых годов связи между правоохранительными органами ослабли, координационные мероприятия перестали регулярно проводиться, что, несомненно, сказалось на ослаблении борьбы с уголовными правонарушениями.

     В период становления нового российского  государства прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий. При принятии Закона о прокуратуре Российской Федерации законодатель отказался от идеи осуществления прокуратурой координации. Этой деятельностью занимались Временный комитет по борьбе с преступностью, Комитет по координации деятельности правоохранительных органов, а также различные временные и постоянные комиссии в структурах исполнительной власти. Такие органы создавались только в Москве, они не имели и не могли иметь соответствующих структур на местах "по вертикали" в силу неопределенности задач и отсутствия достаточного числа сотрудников с универсальными юридическими знаниями и опытом.

     Вместе  с тем становилось все более очевидным, что именно прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов в различных сферах и располагая обширными и объективными данными о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, способна наиболее полно выявлять нарушения законов, причем в первую очередь именно те, которые создают условия для совершения преступлений. Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 20 октября 1993 года № 1685 "О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью вновь была возложена на прокуратуру. Это положение было закреплено в Законе "О прокуратуре Российской Федерации", принятом 17 ноября 1995 года. Согласно ст.8 Закона Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов.

     Закон возложил на прокуроров функции координации  деятельности только по борьбе с преступностью, а деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, прокуратура не осуществляет. Иной подход к этому вопросу означает расширительное толкование содержания предмета координации, тем более - круга ее участников.

     Вообще  же этимологический смысл понятия "координация" переводится как "согласование" (со - совместное, ordinatio - упорядочение). В Словаре русского языка С. И. Ожегова "координировать" означает: согласовать (согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями¹⁷. Однако практика свидетельствует о том, что в ряде случаев допускается неправильное толкование этого термина, отсюда - неверное понимание координирующей роли прокурора. Он, в силу Закона "О прокуратуре Российской Федерации", обязан координировать, то есть согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но не является организатором борьбы с преступностью.

     Организатором этой борьбы является государство, органы государственной власти: законодательной (представительной) и исполнительной. Именно они должны намечать главные направления в борьбе с преступностью. Это должно решаться путем принятия законодательных, экономических мер, осуществления соответствующих действий, в том числе правоохранительными органами, являющимися частью органов исполнительной власти. Прокурор лишь координирует деятельность правоохранительных органов в нужном направлении, осуществляя при этом надзор за соблюдением законности.

     Координация - это установление правильных взаимоотношений, взаимодействия по какому-либо вопросу, в каких-либо действиях. Несомненно, что отведение такой роли прокуратуре не случайно и является отражением исторически сложившихся условий. Это - настоятельное требование жизни. Именно координация дает возможность глубоко и всесторонне оценивать происходящие процессы, выявлять негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного внимания, вырабатывать единые оценки и подходы, осуществлять согласованные меры. Координация позволяет правильно определять, что зависит непосредственно от усилий правоохранительных органов, а решение каких вопросов должно быть перенесено на другие уровни.

     Как видим, эту простую истину у нас  осознали далеко не сразу. Нередко забывалось или игнорировалось, что разделение властей - не самоцель. Оно непременно предполагает взаимодействие, тесное сотрудничество различных государственных органов (и не только правоохранительных) для защиты законных прав и интересов личности, общества и государства. Тем не менее отмеченное не означает, что прокурор при осуществлении координации не должен принимать в необходимых случаях каких-то мер организационного характера. Но он должен делать это только в рамках осуществления координации и надзора за законностью.

     В пункте 2 ст.8 Закона о прокуратуре  определены отдельные полномочия прокуроров при осуществлении координации. Они созывают координационные совещания, организуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необходимую информацию. Причем этот перечень далеко не исчерпывающий. Цели, принципы, основные направления, формы и методы координации, полномочия ее участников были определены Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента от 18 апреля 1996 года №5677.

     Координация осуществляется в целях наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению.

     Развитие  и совершенствование координационной  деятельности органов прокуратуры позволило сформировать определенную систему координации на нескольких уровнях: межгосударственном (Генеральная прокуратура РФ, правоохранительные органы других государств, генеральные прокуроры государств - участников СНГ); федеральном (Генеральный прокурор РФ, руководители федеральных правоохранительных органов); межрегиональном (Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, соответствующие руководители правоохранительных органов); региональном (прокуроры субъектов Федерации, военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Федерации); местном (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, функционирующих на данной территории)¹⁸.

     После создания в Российской Федерации  федеральных округов и управлений Генеральной прокуратуры координация в них стала проводиться и на уровне округа.

     Координация деятельности правоохранительных органов  призвана обеспечить всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью. Согласованность усилий правоохранительных органов позволяет определить комплексное обобщение практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и готовить предложения по улучшению правоохранительной деятельности, совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.

     Однако  Положение не содержит ни исчерпывающего перечня правоохранительных органов, ни критериев определения состава участников координации. Изучение же практики на местах позволяет отметить, что в координации деятельности по борьбе с преступностью участвуют, прежде всего, органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенные органы, а также иные государственные органы, наделенные функциями дознания или предварительного следствия. Хотя, по мнению В. П. Рябцева, в борьбе с преступностью "правоохранительными" являются и государственные органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, но не наделенные функциями дознания или предварительного следствия. К ним он относит, в частности, Службу внешней разведки РФ, Федеральную службу охраны Российской Федерации, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ)¹⁹.

     Положением  определено, что координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в следующих основных формах: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью; изучение и распространение положительного опыта; создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе "деятельности по борьбе с преступностью; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности. Выбор названных и иных форм координационной деятельности определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки.