Понятие и виды субъектов административного права

Функции отдельных органов запрограммированы на несколько сфер. Например, Министерство экономического развития и торговли.

Субъекты РФ формируют свои системы органов в соответствии с нормативными правовыми актами, устанавливающие общие принципы организации системы органов государственной власти. Установление таких принципов относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. По этому предмету предусматривается издание федеральных законов, в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Как уже сказано, 6 октября 1999 г. принят Федеральный закон "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ", определяющий, в частности, основы формирования системы органов исполнительной власти субъектов РФ.

Принципиальные положения Закона, определяющие основы организации системы органов исполнительной власти, можно свести к следующим.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Системы органов исполнительной власти субъектов РФ имеют существенные различия в формах составляющих их органов. Однако организация исполнительной власти в субъектах РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни (здесь выделяются отрасли, их комплексы и т. д.). Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, межотраслевой, отраслевой компетенции, имеющие различные организационные формы.

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Закон специально выделяет особое положение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (далее для краткости -руководитель), которое по своему содержанию является для них одинаковым.

Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть гражданин РФ, достигший 30 лет. Он наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом субъекта РФ на срок не более пяти лет.

Порядок наделения гражданина РФ указанными полномочиями установлен ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов субъектов РФ" и конституцией (уставом) данного субъекта.

Должностное лицо (руководитель) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать соглашения и договоры от имени субъекта РФ. Оно обнародует законы, вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с его законодательством, принимает решение об отставке такого органа и т. д.

Высшим должностным лицом субъекта РФ могут быть президент, глава субъекта РФ, губернатор, мэр, глава администрации. Несмотря на столь многообразное, но в принципе ничем не оправданное наименование высших должностных субъектов РФ, они могут быть подразделены на две группы:

а) высшие должностные лица субъекта РФ (президент, глава субъекта);

б) высшие должностные лица  - руководители соответствующих высших органов исполнительной власти субъекта РФ.

Высшие должностные лица обладают широкими полномочиями, в том числе и в сфере исполнительной власти, обладая компетенцией общего характера, которая с разной степенью конкретизации ФЗ "Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ" отражена в конституциях (уставах) субъектов РФ.

Определены основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя). Ими могут быть отрешение от должности в связи с выражением недоверия Президентом РФ, законодательным (представительным) органом; отставка по собственному желанию; утрата гражданства РФ и др. (ст. 19 Закона).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — постоянно действующий. Он обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на соответствующей территории. Следовательно, относится к органам общей компетенции.

Наименование данного органа, структура и порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Его формой могут быть правительство, совет министров, кабинет министров, администрация и т. д.

К основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти закон относит разработку и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он призван осуществлять меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью.

На него возложены разработка проектов бюджета, программ социально-экономического развития, обеспечение их выполнения и подготовка отчетов об их исполнении. Он формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ и осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Большинство полномочий высших исполнительных органов государственной власти увязано с конкретными отраслями и сферами деятельности.

В области экономики эти органы: разрабатывают и выполняют соответствующие региональные программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, обеспечивают планирование использования земель, контроль за их использованием и охраной; руководят ветеринарной службой; обеспечивают проведение обязательных мероприятий по борьбе с вредителями, болезнями растений и др. Важная часть их полномочий связана со строительством. Они организуют подготовку проектов и титульных списков по стройкам и объектам, находящимся в собственности субъекта РФ, и утверждают их. На них возложен контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства. К их компетенции отнесена выдача разрешений на строительство на землях субъектов РФ. Им предоставлено право приостанавливать строительство, ведущееся с нарушением утвержденных проектов и планов застройки, и др.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют разнообразные полномочия в отношении коммуникаций: организуют транспортное обслуживание населения; обеспечивают развитие на территории субъекта РФ сети автомобильных дорог; организуют работы по развитию средств связи. В компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ входят полномочия по вопросам коммунального и торгового обслуживания. Они организуют работы по развитию электрификации, газоснабжения, канализации, водоснабжения районов и городов; способствуют развитию межтерриториальных торговых связей и т. д.

В области социально-культурной деятельности: создают учреждения образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультуры и спорта; разрабатывают программы развития этих сфер с учетом национально-культурных традиций населения; оказывают материально-финансовую и иную помощь указанным учреждениям. На них возложен контроль санитарно-эпидемиологического и радиационного состояния соответствующих территорий и т. д. Важным направлением их работы являются разработка программ социальной защиты населения и организация их исполнения; создание фондов занятости населения и защиты от безработицы; руководство работой учреждений и организаций социального обеспечения и т. д.

В области административно-политической деятельности: организуют выполнение законодательства и контролируют его соблюдение на подведомственной территории; осуществляют меры, связанные со спасением жизни людей, защитой их здоровья и прав, охраной собственности; создают специализированные формирования по охране общественного порядка; руководят работой подчиненных органов записи актов гражданского состояния; обеспечивают выполнение законодательства о воинской обязанности всеми должностными лицами и гражданами; организуют прием населения; рассматривают жалобы, заявления и предложения граждан и т. д.

Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления их полномочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых и межотраслевых органов и возложения на них руководства деятельностью этих органов.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специализированных систем управления соответствующими отраслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в республиках чаще всего являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления и др.

В других субъектах РФ наиболее распространенными органами являются главные управления (управления), департаменты, комитеты, отделы. Создаются также органы иных форм.

Формирование системы органов исполнительной власти не является самоцелью. Они призваны оказывать позитивное влияние на развитие общества. Эту функцию они могут успешно выполнять при наличии необходимых условий. К числу общих условий нормальной работы органов исполнительной власти следует отнести:

а) наличие качественного и стабильного законодательства;

б) четкое определение правового статуса всех звеньев исполнительной власти, их взаимодействия и отношений со структурами других ветвей государственной власти, а также с объектами управляющего воздействия;

в) стабильность, относительный консерватизм (в конструктивном смысле слова) систем субъектов исполнительной власти. Организационные импровизации парализуют работу. На основе вычленения объективно необходимых функций государственного управления должны создаваться органы исполнительной власти;

г) законодательное упорядочение службы в государственных органах;

д) установление реальной неотвратимой правовой ответственности служащих государственных органов, в том числе повышенной для должностных лиц, за нарушение дисциплины и совершение других правонарушений;

е) установление гарантий ограничения действия закона Паркинсона, препятствующих инерции разбухания управленческого аппарата, возникновению параллельно действующих управленческих структур, расширению и углублению бюрократизма в системе исполнительной власти;

ж) необходим постоянный государственный и общественный контроль за действиями исполнительной власти на всех уровнях.

Органы исполнительной власти субъектов РФ юридически равны в отношениях с федеральными органами исполнительной власти. Однако данный аспект равенства не должен подменять вопрос о равенстве объема и характера правомочий органов исполнительной власти всех субъектов, которого нет также на законном основании. Известно, что правовое положение всех субъектов РФ является неодинаковым, например, республик и автономных округов и др.

Физические лица. Административно-правовое положение гражданина РФ является разновидностью общего правового положения личности, ее административно-правового положения, а также обладает только ему присущими правовыми особенностями. Объясняется это тем, что речьидет об особой юридической категории — гражданине РФ, лице, имеющем гражданство РФ, т. е. находящемся в устойчивой правовой связи с Российской Федерацией, выражающей в совокупности их взаимные права и обязанности (ст. 2 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации").

Понятие административно-правового положения включает совокупность характерных и в то же время разных признаков, которые сложно охватить его кратким определением. Этим можно не только объяснить, но и оправдать то, что имеющимся в специальной литературе лаконичным определениям данного понятия сопутствуют их дополнительные пояснения. Нередко его содержание сводится главным образом к правам, свободам и обязанностям гражданина и их гарантиям, хотя этого для уяснения сути правового положения гражданина недостаточно. Данный вывод вытекает из анализа Конституции РФ. Как известно, правам и свободам человека и гражданина посвящена самостоятельная глава 2 Конституции, положения которой, как здесь подчеркивается, составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ (ст. 64). Но положения Конституции РФ касаются не только перечня прав, свобод и обязанностей граждан и конкретизации их гарантий, но и условий осуществления конституционных прав и свобод человека и гражданина (п. 3 ст. 17), их влияния на деятельность органов государственной власти (ст. 18), допускают возможность иметь и другие права и свободы; конкретизируют условия и пределы возможных ограничений прав и свобод граждан (ст. 55, 56), предусматривают возраст, с наступлением которого наступает полная дееспособность гражданина.

С методологической точки зрения, сказанное в полной мере относится и к пониманию административно-правового положения гражданина РФ, что, однако, предполагает необходимость выявления его сущности как самостоятельной правовой реальности.

Исходным в его понимании является принадлежность лица к гражданству Российской Федерации. Хотя гражданство РФ регулируется главным образом конституционным правом, оно имеет непосредственное отношение и к административному праву, ибо немало связанных с ним вопросов составляют предмет деятельности органов исполнительной власти, например, органов внутренних дел, Министерства иностранных дел РФ, связанных с оформлением приема в гражданство РФ, его прекращением и др.