Понятие и виды субъектов административного права

Понятие и виды субъектов административного права. Субъект административного права — физическое лицо или организация, обладающие административной правоспособностью. Его необходимо отличать от субъекта административного правоотношения, обладающего административной правосубъектностью, т. е. одновременно административной правоспособностью и административной дееспособностью. Юридическое значение разграничения указанных понятий в том, что не всякий субъект административного права может быть непосредственным участником административного правоотношения. Ими не могут быть лица, административная правоспособность которых реализуется лишь их законными представителями (например, ребенка в возрасте одного года и др.). Участник административного правоотношения всегда обладает административной правосубъектностью.

В нормативных правовых актах РФ нет определения понятий "административная правоспособность" и "дееспособность". В специальной литературе они трактуются исходя из общих представлений о них в теории права, а также в гражданском законодательстве с учетом анализа административного законодательства.

Многообразие субъектов управленческих отношений, принципиальные особенности их природы и правового положения исключают также унифицированную характеристику их административной правосубъектности и ее элементов — правоспособности и дееспособности. Попутно отметим, что в ГК РФ в качестве самостоятельных содержатся понятия правоспособности граждан и юридических лиц, но также отсутствует понятие дееспособности юридических лиц.

В административном праве представление об административной правоспособности и дееспособности является необходимым в качестве методологической предпосылки выяснения общего и особенного в правовом положении субъектов административного права. Более того, без административной правоспособности невозможно само понятие субъекта административного права.

В самом общем виде административная правоспособность — это возможность физического лица или организации иметь права и обязанности, предусмотренные нормами административного права; административная дееспособность — способность указанных субъектов своими действиями приобретать и осуществлять, принимать на себя и исполнять обязанности, предусмотренные нормами административного права, а также нести ответственность за свои действия (бездействие) в соответствии с законодательством РФ. Административная дееспособность может рассматриваться как способность субъекта своими действиями осуществлять его правоспособность.

Субъекты административного права могут быть классифицированы на многие, в частности, следующие виды.

Все они подразделяются на два класса:

а) физических лиц;

б) организации.

Физические лица включают граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Организации — также собирательное понятие. Они делятся на несколько групп.

В зависимости от своей природы организации относятся к государственным либо к негосударственным. Те и другие также являются неоднородными.

Государственные организации — это органы государственного управления, государственные предприятия и учреждения, корпорации.

Еще более разнообразны негосударственные организации. К ним относятся:

а) общественные объединения, включая общественные организации, общественные движения, общественные фонды и др.;

б) профессиональные союзы, их объединения и организации;

в) потребительские кооперативы;

г) торгово-промышленные палаты;

д) религиозные объединения и многие другие.

В зависимости от основной деятельности выделяют производственно-хозяйственные, социально-культурные, административно-политические организации.

Организации могут быть юридическими лицами и не иметь прав юридического лица. Объем административной правоспособности юридических лиц в известной степени соотносится с их видами как субъектами гражданского права. Под этим углом зрения имеет важное значеАдминистративное право: учебник ние деление организаций на коммерческие и некоммерческие и, в частности, на хозяйственные общества и товарищества, производственные кооперативы и унитарные предприятия.

Среди субъектов административного права особое место занимают органы, предприятия и учреждения муниципальных образований. Будучи в принципе негосударственными образованиями, в их системе могут реализовываться также функции государственного характера, а их деятельность по своему существу является публичной.

Субъектами административного права выступают также структурные подразделения органов государственного управления и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций.

 Понятие и правовое  положение органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти РФ и ее субъектов относятся, во-первых, к государственным органам, во-вторых, к органам государственной власти РФ, представляют собой, следовательно, их разновидности и обладают свойственными им признаками. При таком методологическом подходе, в общем-то, оправданном, казалось бы, вопрос сводится лишь к выявлению специфики, свойственной именно органам исполнительной власти. Однако сложность заключается в том, что в нормативных правовых актах понятие государственного органа отсутствует, исходя, видимо, из того, что его суть является очевидной и не нуждается в специальном определении. Но это не так. Научное обоснование его определенности — это не только потребность теории, но и правотворческой, и практической организации и осуществления государственной власти.

Поэтому, в частности, в юридической литературе изложены различные взгляды, обосновываются концепции данного понятия. Однако чаще всего делается попытка выявить сущность государственного органа путем описания совокупности его признаков (черт), в том числе и тех, которые присущи не только государственному органу, но и другим формированиям.

С этой точки зрения под государственным органом подразумевают часть (звено) государственного аппарата (механизма):

а) созданную государством и предназначенную для осуществления его функции;

б) обладающую юридически властными полномочиями;

в) наделенную определенной компетенцией; г) выступающую от имени государства;

 д) имеющую территориальный  масштаб деятельности;

е) состоящую из структурных подразделений, и т. д. Иногда государственный орган характеризуется меньшей или большей совокупностью его признаков.

Несомненно, что они формируют представление о сущности государственного органа, хотя могут приниматься с необходимыми оговорками, во-первых, само понятие государственного аппарата (механизма) не является общепризнанным, во-вторых, аналогичные признаки могут иметь образования, не являющиеся государственными, а, следовательно, не могут приниматься за основу дефиниции такого органа.

Как представляется, государственный орган — это образование (создание, установление, учреждение), сформированное в порядке, установленном законом для осуществления функции государства и наделенное в этих целях государственно-властными полномочиями. Нередко государственный орган определяется через понятие "организация". Оно оправданно лишь с существенной оговоркой, что имеются (образуются, создаются) и единоличные государственные органы, например, Президент РФ.

Исходя из этого под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать учреждение (образование, установление), созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:

а) организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением. Данное обстоятельство надо особо подчеркнуть: в некоторых нормативных правовых актах органами объявлены структурные подразделения центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Так, в нормативных актах бывшего Госстандарта России отделы сырья и материалов его управления стандартизации именуются центральными органами системы сертификации лесопромышленной продукции, системы сертификации нефтехимической продукции, системы сертификации газа, системы сертификации нефтепродуктов, действующие на основании положений о соответствующих органах, утвержденных Госстандартом России1. Очевидно, что такого рода импровизированные названия структурных подразделений далеки от их реальной природы и места в механизме осуществления функций Госстандарта России как федерального органа исполнительной власти.

Нередки также случаи сходных наименований органов исполнительной власти и структурных подразделений таких органов, имеющих принципиальное различие в своей природе и правовом положении (например, Государственная противопожарная служба МЧС России, Служба безопасности полетов авиации Вооруженных Сил РФ не являются органами исполнительной власти, формами которых признаются различные федеральные службы — по оборонному заказу, внешней разведки и др.)2.

Одним из признаков, позволяющих отличить подобные подразделения от органов исполнительной власти, является то, что в наименовании этих органов имеются слова "Российской Федерации", "России", "Российское";

б) функционально. Его главное назначение — исполнение законов и других нормативно-правовых актов, состоящее в организующей деятельности по руководству в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах общественной жизни в соответствии с установленными для него функциями и компетенцией. Орган исполнительной власти — продукт 
конституционного принципа разделения властей: содержание его понятия определяется спецификой исполнительной власти и связано с ее сутью настолько, что часто органы исполнительной власти как таковые не без оснований отождествляются с исполнительной властью, что можно признать одним из основных ее признаков (например, утверждается, что исполнительная власть - "система органов государственного управления — правительство, министерства и т. д.";

в) юридически. Данный орган имеет самостоятельный административно-правовой статус, характерный для органов исполнительной власти и ее конкретных видов. Его статус не являетсяпроизводным от какого-либо иного органа.

Самостоятельность органа исполнительной власти отчетливо проявляется в наличии у него юридически властных полномочий, отличающихся от такого рода полномочий органов иных ветвей государственной власти. Особенность его юридически властных полномочий в том, что: во-первых, они имеют целевой характер, так как предоставляются ему для осуществления возложенных на него управленческих задач и функций; во-вторых, в качестве своих элементов включают:

а) право принимать управленческие решения в форме правовых, и прежде всего общеобязательных, нормативных актов. Его нормативные правовые акты относятся к источникам российского права, а действие может распространяться на персонально не определенный круг лиц территории, в границах которой действует данный орган;

б) право обеспечивать исполнение принимаемых решений с использованием различных правомерных актов, форм и методов;

в) право самостоятельно применять административное принуждение за неисполнение, в частности, его решений, либо в необходимых случаях ставить вопросы о его применении компетентными органами.

Органы исполнительной власти1 — это разновидность государственных органов и одновременно органов государственной власти- Именно они юридически и фактически призваны реализовывать данную власть путем осуществления специфической по своему содержанию и методам государственной деятельности — государственного управления, являясь, следовательно, также органами государственного управления.

По своему функциональному назначению и содержанию деятельности органы исполнительной власти относятся к исполнительным государственным органам. Такая их характеристика все чаще прослеживается в законах и подзаконных актах. Например, в ФКЗ "О Правительстве РФ"; о высших органах исполнительной власти в субъектах РФ — в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

Однако не всякий государственный исполнительный орган признается органом исполнительной власти: структура (перечень) федеральных органов исполнительной власти устанавливается лишь указами Президента РФ, а субъектов РФ — правовыми актами каждого субъекта с соблюдением федерального законодательства.

Нетождественность указанных понятий вытекает из смысла Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, отдельных законов и подзаконных актов, правовой позиции Конституционного Суда РФ. В частности, иллюстрацией сказанного может служить ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации", в котором четко различаются:

а) федеральные государственные органы, в том числе федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы;

б) государственные органы субъектов РФ, в том числе их органы государственной власти, иные государственные органы (ст. 1). Нетождественность понятий "органы государственной власти" и "государственные органы" отражена в определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. Аналогичная дифференциация применима и к соотношению государственных исполнительных органов.

Следовательно, важно уяснить, что орган исполнительной власти — всегда исполнительный орган (орган государственного управления), в то время как не всякий государственный исполнительный орган (орган государственного управления) признается органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм, в том числе исполнительные (управленческие) органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти.