Понятие и виды субъектов административного права

В административной правоспособности права и обязанности, составляющие содержание компетенции органа исполнительной власти, преобладают. Поэтому в нормативных правовых актах чаще всего говорится о его компетенции, полномочиях, которыми охватывается ее понятие.

Органы исполнительной власти могут осуществлять свою деятельность лишь в пределах предоставленной им правоспособности. Их административная правоспособность является специальной, но ее объем для разных органов неодинаков. На них не распространяется принцип "разрешено все, что не запрещено законом". Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах установленной ему правоспособности (по распространенному изречению — компетенции), в установленном порядке и в определенных формах, хотя бы на этот счет и не было специальных оговорок в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.

Следовательно, административной правоспособностью ограничиваются и пределы его административного усмотрения, допустимые и неизбежные в процессе творческой по своему характеру государственно-управленческой деятельности. Органы по своему усмотрению и самостоятельно выбирают варианты своих решений и методы управленческой деятельности. Важно лишь, чтобы они не только формально, но и по существу не нарушали законы и другие нормативные акты; пределы их усмотрения ограничиваются действующим правом.

Административная дееспособность органа исполнительной власти — понятие, также не определенное в нормативных правовых актах. Будучи условным понятием (соотносимым со смыслом термина "дееспособность"), дееспособность органа исполнительной власти можно определить как его способность самостоятельно осуществлять установленную ему административную правоспособность, компетенцию, приобретать и осуществлять права, принимать на себя и исполнять обязанности административно-правового характера в процессе его участия в государственно-управленческой деятельности. Дееспособность предполагает также ответственность ее носителя за свои действия.

От имени органа исполнительной власти его административная правосубъектность реализуется непосредственно самими коллегиальными органами, уполномоченными должностными лицами. Иными словами, в реализации данной правосубъектности обычно участвуют одновременно многие субъекты, среди которых всегда имеется субъект, обладающий решающей властью по всем вопросам деятельности данного органа.

Административная правосубъектность возникает и прекращается одновременно в момент издания правового акта о создании и ликвидации данного органа. Однако она может формироваться и изменяться в необходимых пределах и в последующее время.

Административно-правовое положение органа исполнительной власти, в том числе его административная правосубъектность, обычно устанавливается одновременно многими нормативно-правовыми актами. Однако среди них выделяется конституирующий правовой акт, на основе которого формально действует тот или иной орган исполнительной власти. Им может быть закон, например, ФКЗ "О Правительстве РФ", либо положение о данном органе, на основе положений действует большинство данных органов. Наряду с этим права и обязанности (полномочия) тех или иных органов могут устанавливаться законами, иными нормативными правовыми актами. Такая практика является достаточно распространенной. В нормативных правовых актах обычно дается открытый перечень полномочий органов исполнительной власти и прямо оговаривается, что они осуществляют и другие полномочия, установленные теми или иными актами. Установление нормативным правовым актом исчерпывающего перечня полномочий органа не является юридическим препятствием для его расширения или сужения актом уполномоченного органа государственной власти.

Подзаконность деятельности органов исполнительной власти — важный момент в их административно-правовом положении. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими субъектами.

Правовое положение органов исполнительной власти характеризуется единством их системы, которое ограничено пределами предметов ведения и полномочий Российской Федерации и предметами и полномочиями ее совместного ведения с субъектами РФ. Оно обеспечивается не их жесткой административной иерархией, прямым подчинением органов субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти, а федеральными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, характеризующиеся однородностью целей, задач и функций органов соответствующих уровней. Указанные акты в принципе обязательны для соблюдения, а в установленных случаях и для исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ.

Единая система органов исполнительной власти основана на установленном Конституцией РФ и иными законами РФ разграничении компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти ее субъектов. Оно должно исключать наделение их одинаковыми полномочиями по одним и тем же вопросам, юридическую возможность подмены вышестоящими органами нижестоящих и наоборот.

Но это предполагает также юридическую возможность федеральных органов исполнительно власти влиять на органы субъектов РФ путем определения общих направлений и более совершенных методов работы. В свою очередь, на началах обратной связи органы исполнительной власти субъектов РФ опытом своей работы могут воздействовать на деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также способствовать проведению в жизнь нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

От подмены одних органов исполнительной власти другими органами надо отличать возможность осуществления в установленных случаях отдельных полномочий одних органов другими. Например, в соответствии с ФЗ от 21 ноября 1995 г. № 170 -ФЗ об использовании атомной энергии органы государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов РФ могут осуществлять предусмотренные этим Законом определенные полномочия органов местного самоуправления. ФЗ от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации" установлено, что в краях, областях оговоренные в этом Законе полномочия органы исполнительной власти краев, областей осуществляют на всей территории, включая входящие в их состав территории автономных округов.

Едиными являются также системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, т. е. обладают гражданской правоспособностью.

Права органов исполнительной власти гарантируются Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, другими нормативно-правовыми актами, устанавливающими их статус. Их организационными гарантами являются президенты, органы, решающие вопросы образования соответствующих органов; органы прокуратуры. Защита прав органов исполнительной власти может быть предметом разбирательства судебных органов.

До 2004 г., т. е. начала административной реформы в системе федеральных органов исполнительной власти, в правовом положении данных органов имелось как общее, так и специфическое, характерное для их видов либо конкретных органов. Многие принципиальные вопросы реформой решены иначе, а часть из прошлого в порядке концептуального правопреемства воспринята и воплощена в обновленную организационно-правовую систему исполнительной власти.

Среди наиболее важных общих черт правового положения федеральных органов исполнительной власти, которое они имели до реформы, выделяются следующие:

а)эти органы представляли собой в организационно-правовом отношении самостоятельные, обособленные звенья, неподведомственные другим федеральным органам исполнительной власти. В этом смысле по своему правовому положению они были федеральными органами исполнительной власти одного и того же правового уровня. Различие между ними проявлялось лишь в зависимости от того, осуществлялось ли непосредственное руководство ими Президентом РФ или Правительством РФ. Только в последние годы имели место случаи, когда вопреки ФКЗ о Правительстве РФ отдельные федеральные органы исполнительной власти были соподчинены федеральным министерствам (Государственный комитет РФ по финансовому мониторингу — Минфину России; Госкомоборонзаказ действовал при Минобороны России);

б)на Правительство РФ были возложены координация и контроль подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти. Отдельные их блоки непосредственно курировали заместители Председателя Правительства РФ;

в)в своей деятельности они руководствовались Конституцией РФ, федеральными законами, правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Правовые акты других федеральных органов исполнительной власти были для них обязательными постольку, поскольку они имели межведомственный характер и принимались по определенным вопросам, подведомственным соответствующим органам;

г) они ведали комплексом или отдельными функциями, которые формировались по отраслевому принципу либо специализированным видам (направлениям) деятельности;

д) в их руках одновременно концентрировались функции по нормативно-правовому регулированию, правоприменительной деятельности, контролю и надзору в объеме, соответствующем содержанию деятельности данного органа, характеру его компетенции;

е) совпадали основные правовые формы их деятельности. Ими являлись приказы, инструкции, распоряжения. Некоторым органам было предоставлено право принимать постановления, правила и др. Но различия в формах вовсе не выражали их особой разновидности.

Наряду с общими правовой статус федеральных органов исполнительной власти включал специфические черты. Формально они были закреплены применительно к их организационно-правовым формам в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г, "О системе федеральных органов исполнительной власти". Различия имелись в характере их деятельности:

а) министерство РФ являлось федеральным органом исполнительной власти, призванным осуществлять различные по своему характеру виды деятельности; проводить государственную политику в установленной сфере; осуществлять управление в соответствующей области; координировать здесь деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, но только в случаях, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Юридические особенности функций и полномочий федеральных министерств определялись, во-первых, прежде всего тем, было ли министерство органом отраслевого или межотраслевого управления либо выполняющим специальные задачи, во-вторых, спецификой порученных ему сфер, отраслей или задач. Министерства межотраслевой компетенции осуществляли преимущественно функции координации и регулирования, а также решали конкретные вопросы в порядке реализации данных функций. Некоторые из них осуществляли также функции в отношении подведомственных им отраслей, например, Министерство экономики и торговли. Отдельные министерства ведали комплексом отраслей, выполняли при этом по отношению к ним общие функции в сочетании с отраслевыми, например, Министерство транспорта. Министерства РФ, созданные для выполнения специальных задач, осуществляли соответствующие им специализированные функции, не имевшие отраслевого или межотраслевого профиля, например, Министерство налогов и сборов.

Министерства отраслевой компетенции осуществляли разноплановые функции, "привязанные" к функционированию и развитию соответствующей отрасли. Они участвовали в формировании государственной политики, а также обеспечивали ее проведение в отрасли; разрабатывали и реализовывали федеральные целевые и отраслевые программы по развитию отрасли; выступали государственными заказчиками продукции, используемой в отрасли, и т. д.

Вместе с тем каждое отраслевое министерство выполняло разнообразные задачи и функции соответствующего отраслевого профиля;

б)государственный комитет РФ, федеральная комиссия являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществлявшими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Например, к государственным комитетам, осуществляющим межотраслевую координацию, относился Госстрой России; функциональное регулирование - Госкомстат России. Госкомитеты могли быть отраслевыми, например, Государственный комитет РФ по рыболовству, а также предназначенными для выполнения специальных задач, например, Госнаркоконтроль России, Госкомобо-ронзаказ России;

в) федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России были федеральными органами исполнительной власти, призванными осуществлять специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах.

Создание федеральных органов исполнительной власти с иным правовым положением — ключевая идея административной ре-Формы. Она в принципе воплощена в основах правового положения федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, установленных Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Их суть сводится к следующему.

Федеральное министерство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр). Под функциями по принятию нормативно-правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.