Понятие и виды субъектов административного права

В соответствии с нормативными правовыми актами к "иным" государственным органам, в частности, осуществляющим исполнительную деятельность, относятся различные по своим формам и административно-правовому положению органы. Например, создаваемые Правительством РФ координационные органы, территориальные и межтерриториальные органы федеральных органов исполнительной власти (управления, департаменты, отделы, округа, представительства и т. д.), выполняя исполнительские функции управленческого характера, сами по себе не относятся к органам исполнительной власти. О них и им подобных органах можно говорить как об органах исполнительной власти лишь условно, в смысле их причастности к этой власти, участия в осуществлении ее функций либо создания их органом данной власти.

Органы исполнительной власти отличаются:

1) по своему функциональному назначению от органов других ветвей государственной власти — законодательных и представительных), организующим характером своей деятельности, направленной на исполнение законов;

2) по своей природе — от  органов исполнительной власти  местного самоуправления тем, что последние не являются государственными образованиями и не входят в систему государственных органов;

3) от государственных предприятий, учреждений и организаций по содержанию (характеру) основной деятельности, которые как таковые не являются государственными органами, в частности, субъектами государственного управления; они осуществляют производственно-хозяйственные, социально-культурные и другие подобные функции.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического, стратегического руководства в экономической, социально-культурной сферах, ибо их соответствующие функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельностью предприятий, учреждений и организаций.

Законом РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещено совмещение функций органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов и, наоборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ.

Положения Конституции РФ относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативных правовых актов, и пока еще с ненадлежащей полнотой.

Исполнительная власть многосубъектна. Ее организационная система включает значительное число видов органов, имеющих как общие, так и специфические черты административно-правового положения.

Основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом могут быть охарактеризованы незначительным числом общих позиций. Исходным является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной властей. Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ ограничено прямое организационно-распорядительное влияние органов законодательной (представительной) власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти; не являются объектом руководства со стороны органов законодательной (исполнительной) власти, во многом не подотчетны и не подконтрольны им.

Издание правовых актов в пределах предоставленной компетенции — основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.

Органы исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное высшим должностным лицам).

Конкретные организационно-правовые формы взаимодействия между ними установлены федеральными законами, конституциями (уставами) и законами каждого субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган обладает правами, позволяющими ему существенно влиять на формирование и функционирование исполнительных органов субъектов РФ. В частности, их система устанавливается законом субъекта РФ. Указанный орган непосредственно участвует в формировании высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Он наделяет гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); в установленных случаях и порядке может досрочно прекратить его полномочия. Ему предоставлено право участвовать в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего органа исполнительной власти; выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых на должность он принимал участие.

Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) субъекта РФ.

Однако при всем этом органы исполнительной власти субъектов РФ сохраняют свою функциональную самостоятельность, в том числе и в процессе осуществления законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

Определенными полномочиями в отношении исполнительной власти располагает судебная власть. В соответствии с подведомственностью дел суды разрешают многие дела, возникающие из публичных правоотношений. Законом предусмотрены широкие основания для отмены (признания недействующими, недействительными) актов органов исполнительной власти.

Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т. д.). Порядок участия Правительства РФ и его членов в деятельности Федерального Собрания осуществляется в соответствии с регламентами его палат и Регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.

Члены Правительства РФ могут присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

В свою очередь, члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания, полученному не менее чем за пять дней до заседания, присутствовать на заседании и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.

В случае невозможности присутствия на заседании Федерального Собрания член Правительства РФ заблаговременно уведомляет палату о причине своего отсутствия с указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

Члены Правительства РФ, которым комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания направлены письменные обращения по вопросам их ведения, сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки о результатах рассмотрения письменных обращений и о принятых мерах.

Правительство РФ — активный субъект законотворческой деятельности. Не подменяя Федерального Собрания, оно реализует в этой сфере свою правосубъектность в качестве субъекта законодательной инициативы, заключений, официальных отзывов на законопроекты и поправки к ним.

Правительство РФ рассматривает парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания организуется членами Правительства РФ и полномочными представителями Правительства в палатах Федерального Собрания.

Правительство РФ для представления своей позиций в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде и Высшем Арбитражном Суде назначает полномочного представителя в соответствующем суде. Он действует от имени Правительства РФ без доверенности, в установленном порядке координирует иных представителей Правительства, представляющих интересы Правительства в указанных судах.

Представителями Правительства РФ в Конституционном Суде РФ могут быть Председатель Правительства РФ, полномочный представитель Правительства РФ в указанных судах, а также

представители по отдельным делам, назначаемые ичуучеиилииа Председателя Правительства РФ из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности.

В случае предъявления в суд общей юрисдикции и в арбитражный суд (кроме Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ) исковых или иных требований к Правительству представление его интересов в суде осуществляют без дополнительного поручения федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент РФ или Правительство РФ, на основании направленных им Аппаратом Правительства документов, поступивших в Правительство.

Представление интересов Правительства РФ в Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде осуществляет полномочный представитель Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ либо представители по отдельным делам, определенные поручением Председателя Правительства РФ или его заместителем.

Федеральные министры, руководители иных федеральных органов исполнительной власти представляют Правительство РФ в суде без доверенности. Полномочия иного представителя Правительства РФ в суде, действующего по их поручению, должны быть указаны в доверенности, подписанной руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, оформленной в соответствии с законодательством РФ.

Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и судебных органов.

Основой административно-правового положения органа исполнительной власти является его административная правосубъектность. Будучи созвучной с административной правосубъектностью граждан, она принципиально отличается от нее по структуре и сути составляющих ее элементов. Помимо административной правоспособности и дееспособности в структуру административной правосубъектности данного органа входит также его компетенция.

Хотя понятие административной правосубъектности и ее элементов в законодательстве не определены, но они явствуют из его содержания и правотворческой практики. Административная правоспособность органа исполнительной власти — это допускаемая нормами административного права его возможность иметь права и обязанности в сфере осуществления задач и функций исполнительной власти. Содержание административной правоспособности составляют права и обязанности органа исполнительной власти, которые он может иметь в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, установившим его правовое положение.

Действующее законодательство позволяет различать общую административную правоспособность этих органов, означающую их юридическую возможность участвовать в осуществлении государственно-управленческой деятельности, и правоспособность конкретных видов или отдельных органов исполнительной власти, обусловленную их местом в системе государственного управления, целями, задачами, функциями, связанными с такой деятельностью.

В силу этого является практически невозможным, да и вряд ли целесообразным пытаться определить круг прав и обязанностей, составляющих содержание административной правоспособности органов исполнительной власти. Оно, как и его пределы, устанавливается многочисленными нормативными правовыми актами.

Компетенция, в отличие от административной правоспособности, представляет собой систему полномочий органа исполнительной власти, включающих конкретные права и обязанности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций в сфере исполнительной власти. Содержание компетенции составляет полномочия, позволяющие органу исполнительной власти принимать правовые акты и совершать иные юридически властные действия, в том числе применять в установленных случаях административное принуждение. Однако компетенция, не совпадая с административной правоспособностью органа государственного управления, не может, следовательно, ее поглощать. Реализация административной правоспособности не предполагает совершения во всех случаях юридически властных действий, например, внесение в компетентный орган предложений о применении мер поощрения к государственному служащему, о совершенствовании правовых актов, касающихся его деятельности, и т. п.