Обращение граждан в органы государства

     В Администрации Президента РФ и Аппарате Правительства РФ используются электронные регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФ на электронную регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этого применялись бумажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органы обладают единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных в каждом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об обращении с любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно было зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно упростил работу с обращениями - достаточно нажать несколько кнопок и появляется полная информация об обращении и его прохождении. С появлением электронной системы регистрации гражданин может позвонить в справочную соответствующего органа и ему ответят, как проходит рассмотрение его обращения.

     Это позволяет устранить последствия  возможных неувязок на почте. Проблема здесь пока только в одном - разные федеральные органы исполнительной власти, не говоря уж о других ветвях, или о региональных органах госвласти и органах местного самоуправления (подавляющее большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуются разными базами данных по обращениям граждан. Так, в Администрации Президента РФ (с 2000 г.) и Министерстве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используется программа «Федеральная база данных “Обращения граждан”» (ФБД) под ОС «Windows», а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных под ОС «MS-DOS». Это делает невозможным обмен данными по обращениям между различными органами.

    2.2. Организация личного приёма граждан

     Особо следует сказать об организации  личного приёма граждан. Личный приём делится на две категории - общий и специальный. Общий приём проводится в приёмной соответствующего органа особым сотрудником ежедневно. Специальный приём проводят должностные лица по предварительной записи. Личный приём, как общий, так и специальный, во всех изученных нами федеральных органах исполнительной власти организован приблизительно одинаково, различия в основном чисто технические, не имеющие значения для данного исследования. Общий приём проводится ежедневно в специальных помещениях. Жалобы, просьбы и т.п., изложенные гражданином в устной форме фиксируются в особой «карточке личного приёма», которая затем проходит ту же процедуру рассмотрения, что и письменное обращение. Если гражданин на личном приёме подаёт письменное обращение, оно регистрируется специалистом, ведущим приём и затем также проходит общую процедуру. Поэтому личный приём, по большому счёту, никаких преимуществ не даёт, разве только заявитель менее зависим от работы почты - обращение регистрируется в его присутствии. Здесь весьма интересен пример Министерства юстиции РФ - там все обращения, поданные на личном приёме, ставятся на контроль, что на сегодняшний день является единственной более-менее весомой гарантией их своевременного и положительного разрешения. Подобная практика существует и в Администрации Президента РФ, но в действующих там рекомендациях первоочерёдность рассмотрения и постановка на контроль обращений с личного приёма дополнена формулировкой «как правило». Кстати сказать, это, видимо, действует на людей - в приёмную Минюста обращается всё больше людей, что видно на представленной диаграмме, в то время как в иных органах количество обратившихся в приёмную граждан стабильно.

     Что касается специального приёма, то он проходит в две стадии. На первой стадии обращение принимается от гражданина на общем приёме и затем, если обращение сочтут важным и весомым, заявителя запишут на приём к должностному лицу, ответственного за разрешение его проблемы. Здесь важно отметить, что решение об этом принимает специалист, ведущий приём, т.е. чиновник очень невысокого ранга. Только на приём к высшим должностным лицам (Руководителю Администрации Президента РФ, его заместителям, Заместителям Председателя Правительства РФ) можно попасть после дополнительных согласований с начальником подразделения по работе с обращениями и секретариатом соответствующего должностного лица. При этом каких-либо нормативно закреплённых критериев “важности” и “весомости” проблем не существует (подобные критерии, оформленные в виде методических рекомендаций для специалистов приёмной есть в Администрации Президента РФ³, но ознакомиться с ними не удалось). Приём проводится должностными лицами по заранее утверждённому графику, который готовят совместно подразделения по работе с обращениями граждан и секретариаты (или помощники) этих должностных лиц. В Администрации Президента РФ приём ведут Руководитель Администрации, его заместители, руководители структурных подразделений; в Аппарате Правительства РФ - федеральные министры и Заместители Председателя Правительства; в Министерстве юстиции РФ - заместители министра и руководители структурных подразделений. Кстати, попасть на приём к Министру юстиции через приёмную министерства практически невозможно, но через приёмную Правительства не так сложно (он принимает граждан как член Правительства не реже 2 раз в год). Высшие руководители страны - Президент и Председатель Правительства приёма граждан не ведут. Хотя были случаи, когда Президент принимал граждан в своём кремлёвском кабинете, но они носили эпизодический характер и никак не были регламентированы. В целом приём граждан высшими должностными лицами ведётся достаточно активно, что видно из представленной таблицы.

    2.3. Организация рассмотрения обращений и контроля за ним

     Рассмотрение  обращений – «вершина» работы с обращениями. Рассмотрение как таковое осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами в соответствии с их компетенцией. Распределение обращений граждан по компетенции также лежит на сотрудниках подразделения, работающего с обращениями. Если в Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан первичное рассмотрение обращения и дальнейшая передача для рассмотрения по компетенции осуществляются в отделе писем (в то время как регистрация - в другом), то и в Аппарате Правительства РФ, и в Министерстве юстиции РФ первичное рассмотрение осуществляет тот же сотрудник, что и принял обращение. Существенной проблемой здесь является распределение обращений по компетенции, по сути неотделимая от проблемы компетенции федеральных органов исполнительной власти вообще. И если с компетенцией министерств и ведомств, а также их структурных подразделений ещё как-то возможно разобраться (для удобства во всех подразделениях, работающих с обращениями граждан имеются специальные таблицы, где указаны сферы ответственности различных структурных подразделений), то с разграничением компетенции федеральных министерств и аналогичных по сферам ответственности подразделений Аппарата Правительства РФ и Администрации Президента РФ ничего не понятно. Поступающие в эти органы обращения распределяются сотрудниками отделов писем исходя опять-таки из “важности” и “весомости”: более “весомые” обращения направляются в структурные подразделения, менее “весомые” - в иные органы. Однако “весомость” устанавливается на основании весьма размытых критериев, нигде документально не зафиксированных. Так, в Аппарате Правительства РФ в департаменты Аппарата направляются обращения, имеющие “фундаментальный характер”⁴ либо те, в которых обжалуются действия федеральных министерств и ведомств. “Особо важные” обращения направляются для ознакомления руководителям соответствующих департаментов, и при их согласии передаются в секретариаты Председателя Правительства или его Заместителей для доклада. В Министерстве юстиции РФ с распределением обращений по компетенции проще - явно не относящиеся к компетенции Министерства пересылаются в иные органы власти, прочие распределяются по структурным подразделениям Министерства. Обращения, имеющие “особое значение” (чётких критериев опять-таки нет) докладываются Руководителю департамента делопроизводства и он докладывает их одному из Заместителей Министра или (по согласованию с аппаратом министра) самому Министру.  Как обыкновенно распределяются на рассмотрение обращение граждан в рассматриваемых нами структурах, видно на представленных диаграммах.

     На  этих диаграммах⁵ видно, что в Администрации Президента РФ, очевидно, предпочитают больше обращений рассматривать самостоятельно. Особенно удивляет высокая доля обращений, рассмотренных руководством (Руководителем Администрации и его заместителями). В Правительстве эта доля намного ниже. В Министерстве юстиции РФ доля обращений, не относящихся к его компетенции только 10%. Однако это вполне понятно. Администрация Президента и Правительство в понимании большинства людей - это универсальные органы, способные решить любую проблему, а в Минюст в основном обращаются те, кто знает, чем министерство занимается. Поэтому доля “чужих” обращений в 10% для отраслевого министерства высока и свидетельствует о правовой неграмотности многих граждан⁶.

     После рассмотрения обращения в соответствующем  структурном подразделении оно либо спускается “вниз” в порядке подчинённости, либо по нему принимается решение и даётся соответствующее поручение. Завершением рассмотрения обращения является ответ заявителю. В Администрации Президента РФ технические возможности позволяют Управлению по работе с обращениями давать заявителю сразу два ответа: о получении письма (независимо от результатов рассмотрения) и об итогах его рассмотрения. В Аппарате Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ отделы по работе с обращениями заявителю отвечают только в случае отправки его обращения в другой орган. Ответ об итогах рассмотрения направляет уже то подразделение, в котором непосредственно принималось решение. Были случаи, когда обращения докладывались Председателю Правительства и заявителям после этого направлялся ответ за его подписью. Однако все подобные процедуры нигде и никак не регламентированы, они основаны исключительно на обычаях и традициях.

     Поскольку обращения рассматриваются в  разных подразделениях, часто и в других органах, проконтролировать их рассмотрение крайне сложно. Отслеживаются только так называемые “контрольные” обращения. По контрольным обращениям рассматривающие их подразделения или органы обязаны сообщать о ходе рассмотрения и принятых решениях непосредственно в соответствующее подразделение по работе с обращениями граждан. Уже оно отвечает заявителю о принятом решении и только после этого контрольное производство прекращается, а материалы по обращению сдаются в архив. В составе Управления Президента существует особый отдел контроля, в Аппарате Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ контроль осуществляют те же сотрудники, что читали обращение и направили его на рассмотрение в соответствующий орган. Постановка на контроль осуществляется по решению сотрудника первоначально рассмотревшего обращение. Критерии, по которым обращение ставится на контроль опять же весьма туманны и не закреплены в нормативных документах. В Администрации Президента РФ таким критерием считается «законность требований автора»⁷. В Аппарате Правительства РФ существует должностная инструкция работника группы контроля⁸, в которой предписывается ставить на контроль обращения, содержащие факты конкретных нарушений их законных прав и интересов, предложения или замечания, направленные на устранение недостатков в работе органов государственного управления, сведения, необходимые для проведения информационно-аналитической работы, а также повторные обращения. Очевидно, что эти критерии отличаются крайней неопределённостью. Исходя из них, можно ставить на контроль практически все обращения, а можно не ставить ни одного. А ведь контроль вышестоящего органа на сегодняшний день - единственная весомая гарантия того, что обращение гражданина будет рассмотрено своевременно и с должным вниманием. Поэтому необходимо закрепить (возможно, даже законодательно, чёткие критерии постановки обращений на контроль). В Министерстве юстиции РФ (как и в других федеральных министерствах и ведомствах) на контроль ставятся помимо указанных выше “важных” обращений, обращения, поступившие из Федерального Собрания, Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Отсюда вытекает, что для граждан выгодно направлять обращения не прямо в министерство, а сначала в Администрацию Президента РФ или в Правительство - потеря времени компенсируется тем, что обращение будет поставлено на контроль, а, значит, будет быстрее рассмотрено. Подобная практика весьма вредна, поскольку побуждает граждан писать “наверх”, и одновременно снижает качество работы с обращениями, поступившими прямо в министерство, т.к. сотрудники отдела писем вынуждены заниматься контролем и теряют на этом немало времени.

     Так что туманность и размытость критериев  “важности” обращений создаёт серьёзные препятствия в рассмотрении обращений и тормозит производство по ним. Однако, сколь ни широки возможности для постановки на контроль любого обращения, технические возможности ставят этому предел. Кроме того, порядок, по которому контроль осуществляют в основном те же сотрудники, что и поставили на контроль обращение (только в Управлении Президента РФ по работе с обращениями есть специальный отдел контроля) побуждают их к тому, чтобы ставить на контроль как можно меньше обращений, дабы не создавать себе лишней работы. Поэтому доля контрольных обращений в общем остаётся низкой⁹. Однако следует отметить, что сам контроль организован хорошо. Так, в Аппарате Правительства РФ сотрудники, осуществляющие контроль за рассмотрением обращений справляются о ходе рассмотрения каждые две недели. В Министерстве юстиции РФ технические возможности не позволяют столь плотно контролировать рассмотрение обращений, особенно направленных в регионы. Кроме того, очень часто на контроль ставятся обращения, разрешение которых находится в компетенции органов госвласти субъекта РФ или органов местного самоуправления. В таких случаях контролирующий орган ничего приказывать не может и никаких санкций применить не в силах. Единственное средство контроля - постоянно “обстреливать” рассматривающий обращение орган запросами о ходе его рассмотрения. Так, поступившее в январе этого года Правительство обращение было поставлено на контроль и переправлено по компетенции в Администрацию Корякского АО; вплоть до апреля месяца каждые две недели Отдел по работе с обращениями Аппарата Правительства РФ направлял туда запросы о ходе рассмотрения и все они оставались без ответа. Ничего вразумительного не ответили и на телефонные звонки. Однако применить какие-либо меры ответственности к корякским чиновникам Правительство не может.

     По  итогам рассмотрения обращения рассматривавший  его орган (должностное лицо) принимает решение и направляет ответ заявителю; в случаях с контрольными обращениями заявителю направляются 2 ответа: от рассмотревшего и от контролирующего органа. В случае, если заявитель не согласен с ответом, он может обжаловать его в вышестоящую инстанцию, либо в суд.

     Следует отметить, что окончательные решения  по обращениям (будь то положительные решения или отказы) принимаются относительно редко. Значительно чаще по обращениям принимаются неопределённые решения, либо заявителю сообщают что «меры приняты», но на деле ничего не меняется, либо (в основном в случаях пересылки заявлений из федеральных органов в регионы или в органы местного самоуправления) обращение вообще «повисает» и не рассматривается в течение долгого времени. Наглядно это представлено на диаграммах¹⁰:

     На  этих диаграммах ясно видно, что доля положительных решений почти всегда больше доли отказов, но вместе с тем сумма положительных решений и отказов существенно меньше даже 50%. Следовательно, больше всего обращений «зависают», рассматриваются с нарушением сроков или не рассматриваются вовсе. Хотя в основном это происходит с обращениями, переданными в региональные или местные органы власти, доля таких «висячих» обращений высока и в центральном аппарате Минюста, в основном за счёт жалоб на неисполнение судебных решений и бездействие судебных приставов, которые рассматриваются крайне медленно.

    2.4. Ведение статистики и аналитической работы

     Одним из важнейших направлений деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти, работающих с обращениями граждан является ведение статистики и анализа содержания обращений. Специфика этой деятельности состоит в том, что в ней максимально реализуется именно публичный интерес. В сущности, граждане-заявители прямо не нуждаются в том, чтобы их обращения обобщались и на их основе составлялись аналитические записки для доклада высшему руководству. Главная цель гражданина при направлении обращения - реализация и/или защита своих прав в каждом конкретном случае, а обобщение и выведение «средних» проблем по обращениям этому никак не способствует. Граждане заинтересованы в том, чтобы их обращения максимально быстро и эффективно рассматривались и нарушения столь же быстро устранялись. В аналитической работе по обращениям более всего заинтересована сама власть. Именно в этой работе проявляется та самая «обратная связь», без которой невозможно демократическое государство. Прежде всего, через обращения граждан руководители государства узнают о нуждах и чаяниях населения, «держат руку на пульсе» страны. Одновременно анализ и обобщение проблем, поднятых в обращениях граждан является одной из форм реализации народовластия и дополнительной гарантией защиты прав граждан. Во-первых, поднимая в обращениях определённые проблемы, предлагая пути их решения, указывая на нарушения и т.п., граждане имеют возможность так или иначе воздействовать на решения, принимаемые государственной властью. Разумеется, власть не в состоянии учитывать обращения всех и каждого, но множество обращения по одной и той же проблеме способны заставить её не просто принять решение об устранении конкретного нарушения, исправлении конкретного недостатка, но обратить внимание на проблему в масштабах страны. А во-вторых, граждане, подавая жалобы и стремясь обезопасить себя от нарушений своих прав, одновременно способствуют тому, чтобы устранить и причины этих нарушений, дабы они не повторялись в будущем. Если поступила жалоба от одного гражданина, значит, имеет место единичное нарушение, если поступает множество аналогичных жалоб, значит имеется серьёзная проблема в масштабах страны или региона. Таким образом, статистико-аналитическая работа по обращениям граждан имеет огромное значение.