3. Принцип равноправия означает, что любой человек, независимо от гражданства, законности нахождения на территории РФ, социального происхождения, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков, вправе направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех видов разбирательства обращений граждан.

     4. Принцип равной ответственности должностного лица за действия и решения, нарушающие права, свободы и законные интересы человека, и инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. При этом сбор доказательств законности тех или иных действий должен быть возложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.

     5. Принцип гласности означает открытость процесса рассмотрения обращений, участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного обращения, и их законных представителей. Разбирательству должны подлежать все без исключения обращения граждан,- в том числе - анонимные. Законодательно должны быть установлены гарантии безопасности граждан - инициаторов обращения, а также неразглашения сведений об их личной жизни, ставших известными в ходе рассмотрения обращения. В случае выявления в обращении сведений клеветнического характера, орган, рассматривающий обращение, обязан передать материалы проверки компетентным правоохранительным органам для возбуждения уголовного дела по факту клеветы.

     6. Принцип объективности рассмотрения означает, что сведения, сообщённые гражданином в устном или письменном обращении, должны быть подвергнуты объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь, должен быть положен в основу принимаемого по содержанию обращения решения.

     7. Принцип подведомственности означает, что рассмотрение обращения должен производить тот орган, в чью компетенцию входит разрешение по существу вопроса, поставленного в обращении. При этом гражданин не обязан знать конкретную компетенцию государственных органов. Обращения направленные не по адресу подлежат пересылки компетентному в данном вопросе органу.

     8. Принцип комплексного подхода обеспечивает единую методику и методологию в работе с обращениями граждан, а также координацию деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.

     9. Принцип законности означает, что должна быть разработана система Законов, регламентирующих порядок обращения граждан в органы всех ветвей власти: судебной, исполнительной, законодательной. Все процедуры, связанные с реализацией всех этапов осуществления права граждан на обращения, должны быть основаны на требованиях Конституции и Закона.

    1.3. Особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан в административном порядке

     Несмотря  на наличие института судебного  обжалования действий и решений должностных лиц, административный порядок рассмотрения жалоб граждан остаётся главным каналом их разрешения. Собственно говоря, в данной работе исследуется именно он. К тому же, если для разрешения жалобы по существу есть альтернатива, то иные формы обращений граждан могут быть рассмотрены исключительно в административном порядке.

     В настоящее время в стране действует множество ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных органах страны. Единственным общегосударственным актом, действующим в этой сфере общественных отношений, является безнадёжно устаревший Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

     Говоря  о нормативно-правовом регулировании  административного порядка реализации права граждан на обращения, необходимо выяснить какие правовые акты должны обеспечивать решение данной задачи. Для этого, прежде всего, необходимо ответить на вопрос об адресате этих обращений.

     Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. То есть, имеются ввиду обращения граждан в государственные органы всех ветвей власти: законодательные, исполнительные и судебные, а также представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

     К нормативно-правовым актам Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", регламентирующим порядок реализации права граждан на обращения на федеральном уровне, необходимо добавить закон (а в соответствии со статьёй 55 Конституции РФ это должен быть акт не ниже федерального закона), который бы устанавливал порядок подачи, рассмотрения и разрешения обращений граждан в органах исполнительной власти государственного и муниципального уровня.

     Федеральный закон данного вида, в соответствии с Конституцией РФ, должен регламентировать только порядок обращения граждан в исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. И эта его функция должна получить отражение в его названии.

     Что касается структуры Закона, то по моему мнению, он должен включать в себя три основных раздела: о направлении обращения в полномочный орган; о порядке рассмотрения обращения; о порядке разрешения вопроса по существу обращения.

     Что касается направления обращения. Гражданин не обязан подробно знать компетенцию каждого из государственных и муниципальных органов. Следовательно, он вправе самостоятельно определить орган, в который он обращается. В случае письменного обращения, оно может быть направлено по почте или лично передано гражданином в канцелярию или приёмную того органа, в который он обращается. Каких-либо особых требований к письменному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по которому должен быть направлен ответ, закон предъявлять не должен. Содержание обращения должно излагаться гражданином в произвольной, им самим избранной форме. Представление доказательств не должно быть обязанностью субъекта обращения. Отсутствие в обращении доказательств не может рассматриваться как основание для оставления обращения без рассмотрения. Однако, очевидно, что сообщение в обращении необходимых сведений об излагаемых фактах, значительно упрощает процесс их проверки. Поэтому предоставляя гражданину право самому определить форму обращения и её содержание, Закон всё же должен ориентировать его на желательность сообщения возможно большего числа объективных сведений о сообщаемых им фактах.

     При направлении письменного обращения  не по адресу, оно должно быть переслано в компетентный орган с уведомлением об этом автора (авторов) обращения.

     Что касается личного обращения гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления, то оно должно производиться в установленные часы приёма, а сведения, сообщаемые гражданином, должны быть зафиксированы должностным лицом, к которому он обращается в той форме делопроизводства, которая установлена законом или подзаконным актом в отношении конкретного органа. В случае личного обращения гражданина в орган, к компетенции которого не относится рассмотрение конкретного обращения, ему должно быть дано разъяснение, в какой орган он должен обратить, место его расположения и часы приёма. При этом сам факт обращения гражданина должен быть зарегистрирован в установленном порядке на случай судебного обжалования действий должностного лица, принимавшего обращение.

     Следующий раздел федерального закона должен быть посвящён регламентации порядка рассмотрения обращений граждан. На сегодняшний день он определяется различного рода ведомственными актами, учитывающими специфику деятельности того или иного органа государственной власти или местного самоуправления. Не следует отрицать необходимость существования подобных актов, однако, роль федерального закона на этом этапе работы с обращениями граждан состоит в установлении общих требований к порядку их рассмотрения.

     Конечно, рассмотрение обращений каждого  вида: предложений, заявлений, жалоб и прочих имеет свою специфику. Но вместе с тем, специфика процедуры рассмотрения отдельных видов обращений не означает умаления или отрицания общих принципов работы с обращениями: всеобщего права на обращения, свободы подачи обращений, равноправия и пр. Поэтому, Закон, с учётом специфики рассмотрения обращений каждого вида, должен всё же установить общие принципы этого порядка, которые затем могут уточняться как этим Законом, так и иными, в том числе и подзаконными, и ведомственными, актами применительно к отдельным видам обращений граждан.

     Объективность рассмотрения. На это направлен запрет направления обращения лицу, действия которого обжалуются. Но это не исключает возможности приглашения обеих сторон: жалобщика и лица, чьи действия обжалуются, для объективного рассмотрения представленных ими аргументов.

     Конечно, жалоба относится к той категории  обращений граждан, которые в наибольшей степени требуют объективности рассмотрения. Однако, это не означает, что, скажем, ходатайство или предложение не требуют объективного подхода к анализу их содержания. В частности, предложение, направленное на улучшение работы какого-либо государственного или муниципального органа, может содержать в себе сведения, которые могут в какой-то мере противоречить частным интересам работающих в нём сотрудников. Одной из гарантий объективного рассмотрения подобного обращения может стать направление его вышестоящему органу государственной власти или местного самоуправления. Гораздо в большей степени объективности рассмотрения предложения гражданина может способствовать, если его адресатом станет независимый орган власти. В системе государственных органов на сегодняшний день - это прокуратура, органы внутренних дел, Контрольное Управление при Президенте и др. правоохранительные органы. Однако, специфика их работы состоит в том, что они рассматривают обращения граждан по существу, если в них речь идёт о прямом нарушении закона. Если же закон не нарушен, то обращение гражданина не имеет к ним прямого отношения. Таким образом, вновь возникает проблема создания единой системы органов, обеспечивающих объективное рассмотрение обращений граждан².

     Нормативная база работы с обращениями граждан - это, прежде всего ведомственные акты, свои в каждом органе власти, при том во многом различающиеся. Поэтому на сегодняшний день единственный способ понять механизм регулирования работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти (т.к. в данной работе рассматриваем только их) - это изучение их практики.

ГЛАВА 2. Особенности работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти

     В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с обращениями граждан на федеральном уровне, каждый орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений, накопили огромный опыт работы и создали богатый нормативный материал в виде внутренних ведомственных актов, регламентирующих работу соответствующих подразделений. Этот опыт просто необходимо внимательно изучить и использовать при создании Федерального закона «Об обращениях граждан».

    2.1. Поступление обращений и их регистрация

     Работа  с обращением, поступившим в ведомство, начинается с его получения и регистрации. Как известно, только зарегистрированные обращения получают юридическую силу и течение сроков рассмотрения начинается с момента регистрации. Уже на стадии получения возникает целый ряд сложностей и процедурных вопросов. Проще всего с этим обстоит дело в Администрации Президента РФ - Управление располагает собственным Экспедиционным отделом, получающим направленные в адрес Президента или Администрации письма непосредственно с почты. Там же производится первичная техническая обработка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалывание сопроводительных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ Экспедиционный отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и вся почта Правительства поступает туда, уже оттуда письма граждан передаются в Отдел. В Министерстве юстиции РФ работники Отдела писем и приёма граждан принимают почту из экспедиции сами и сами же производят первоначальную техническую обработку, что сильно замедляет работу. Устные обращения принимаются на личном приёме (а в Администрации Президента РФ также по телефону), содержание обращения записывается сотрудником, ведущим приём, в специальную форму, затем оно проходит так же как и письменное, то же самое проделывается с письменными обращениями, поданными на личном приёме. В Администрации Президента РФ (с 1999 г.) и Аппарате Правительства РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаются письменные обращения, поступившие по электронной почте. Такие обращения распечатываются и дальше с ними работают так же, как и с прочими.

     Регистрация писем производится во всех рассматриваемых  органах одинаково - сотрудник изучает текст и заносит в особую форму (регистрационную карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию, адрес), дату отправки и поступления обращения, повторность, тематику обращения. Тематика обращения выбирается из списка возможных тем. Такой список - классификатор в каждом органе свой, что делает практически невозможным централизованный учёт обращений граждан. Также особо отмечается в регистрационной карточке, если обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (в федеральных министерствах и ведомствах также из Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы содержат в основном только тематические разделы, а классификаций по содержанию там нет. Это означает, что невозможно учитывать количество поступивших жалоб, заявлений, ходатайств и т.п. Правда,  в Администрации Президента РФ с 1999 г., в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в Министерстве юстиции РФ - с 1 января 2002 отдельно учитываются предложения по совершенствованию законодательства и предложения по совершенствованию работы гос. управления. Регистрационная карточка сохраняется и в дальнейшем все “перемещения” обращения фиксируются в ней, что позволяет отслеживать их перемещения, выявлять многократность обращения, в любой момент дать гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения.