Конституционно –правовой статус омбудсмана в зарубежных странах: понятие, сущность, сфера компетенции, модели функционирования

1Хаманева Н.Ю.» Роль омбудсмана в охране прав граждан». //Советское государство и право. 1990. №9; С.8.

(проведение расследований  по собственной инициативе). Причем  последняя в большей степени  свойственна странам, недавно вступившим  на путь демократических преобразований  или принадлежащим к "третьему  миру"»1

«Рассматривая жалобы граждан или защищая их права по своей инициативе, омбудсманы учитывают личное восприятие гражданами поведения государственных служащих в отношении самих граждан, т.е. субъективный фактор. Кроме того, омбудсман, защищая права человека, не связан узкоюридическими соображениями. Он наблюдает как за законностью, так и за целесообразностью актов и действий администрации. Он правомочен не только контролировать их соответствие закону, но и надзирать за правильностью административного процесса, устанавливать "неразумность" и несправедливость решений, проверять их цели и основания и т.п., т.е. призван защищать гражданские права, зачастую не закрепленные законодательно "Роль омбудсмана - защищать людей от нарушения их прав, злоупотребления властью, ошибок, халатности, несправедливых решений и плохого управления, для того чтобы усовершенствовать публичную администрацию и сделать правительственные действия более открытыми, а правительство и его служащих - более ответственными перед обществом" – так определяется смысл института в материалах Международного института омбудсмана .»2

«Характерной особенностью деятельности омбудсмана как независимого посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет никакой возможности непосредственно корректировать решения органов или должностных лиц. Он не наделен судейскими прерогативами, юридически-властными полномочиями, его решения не носят императивного характера. Он может добиться результата, лишь действуя методом убеждения.

1Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". – М.: ИНФРА-М – НОРМА, 1997. – С. 76

2Концепция омбудсмана. Информационный буклет Международного института омбудсмана. - http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/brochure.htm

Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмана властных полномочий, он наделен разнообразными формами реагирования в случае обнаружения нарушений законности и прав граждан, которые на практике оказываются весьма действенными. Одной из классических форм реагирования омбудсмана на обнаруженное им нарушение прав и свобод гражданина является представление. Этот документ он адресует органу или должностному лицу, которое своими решениями или действиями (бездействием) ущемляет права личности. В представлении омбудсман высказывает мнение и формулирует предложения о способе разрешения дела; он может рекомендовать органу или должностному лицу изменить принятое им решение, предложить справедливое решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать гражданину материальный ущерб. В некоторых случаях представления носят превентивный характер, что позволяет влиять на принятие решения уже на начальной стадии»1

«Субъекты, которым направлены представления омбудсмана, которые не имеют обязывающего характера, обязаны проинформировать его о предпринятых действиях либо об их позиции по данной жалобе в определенный законом срок. Если в установленный срок не последует удовлетворительного ответа, то омбудсман может обратиться в вышестоящую компетентную инстанцию с требованием принять соответствующие меры, уведомить об этом президента, парламент и общественность. Рекомендации омбудсмана не являются обязательными. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа омбудсмана, а важнейший способ воздействия на администрацию со стороны омбудсмана – предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмана. Так, если омбудсман не удовлетворен реакцией на свои рекомендации, он имеет право придать им публичный характер.

1Хаманева Н.Ю .Место и роль омбудсмана в системе правового контроля. //Правоведение. 1992. №2;С.40

Здесь следует заметить, что по мере распространения института омбудсмана в мире наблюдалась тенденция к сокращению его полномочий. Если в Швеции омбудсман имеет право на такую меру воздействия, как обвинение и преследование чиновника в судебном порядке (хотя в настоящее время эта мера почти не используется), то в последствии омбудсману все реже стало предоставляться право применять прямые санкции или требовать их применения к чиновнику, которому вменяются неправомерные административные действия, или возбуждать судебное дело; даже когда это право за ним признается, он редко его применяет. Институт омбудсмана называют "магистратурой убеждения", поскольку он использует "оружие" гласности, критики и убеждения. Его философия предполагает, что благородная цель деятельности омбудсманов – устранение административного насилия, произвола и бессердечия – не может достигаться принудительными мерами»1

 «Ежегодный доклад парламенту является еще одной, очень важной формой реагирования омбудсмана на выявленные нарушения. В этом документе омбудсман анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечает недостатки в деятельности органов управления, дает сведения о неправильном толковании и применении законов, сообщает о случаях уголовного преследования должностных лиц, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения. 
Общие черты института омбудсмана, составляющие единую концепцию этого института: 
1. Институт омбудсмана представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.

2. Главная задача  деятельности омбудсмана – охрана  прав граждан, что

1. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. – М.: Издательство БЕК, 1996. – С. 337

конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора. 
3. Должность омбудсмана относится к высшим должностям государства. 
4. Важнейшая черта института омбудсмана – его независимость, в большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним. 
5. В основную функцию омбудсмана входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмана либо по жалобам граждан. 
6. В ряде случаев омбудсман рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и может рассматривать комплексно деятельность государственных органов и их должностных лиц и вынести решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий

7. Контрольные мероприятия омбудсмана направлены прежде всего на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого используя арсенал средств, специфичных только для него – методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий.  
8. Основным в этой форме контроля является ее способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсману и подкрепленный принципом бесплатности производства. Гражданин видит в омбудсмане независимое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина.»1

1 Хаманева Н.Ю .Место и роль омбудсмана в системе правового контроля. //Правоведение. 1992. №2;С 48-49.

2.2.Классификация моделей института омбудсмана в зарубежных странах.

«Для того чтобы понять достоинства и недостатки различных моделей и получить общее представление о тенденциях развития института омбудсмана в теории конституционного и административного права предпринимались попытки классифицировать множество моделей омбудсмана. Наиболее общая и всеобъемлющая классификация моделей данного института в зависимости от положения омбудсмана в системе власти и его полномочий была предложена Д. Якоби, омбудсманом Квебека (Канада) и выгладит следующим образом:

-модель законодательного (парламентского) омбудсмана,

-модель исполнительного омбудсмана  и 

-модель омбудсмана второго поколения (гибридная модель). 

Модель законодательного (парламентского) омбудсмана. Данная модель, как известно, возникла в скандинавских странах. Многие зарубежные и отечественные исследователи называют ее «классической». Основная суть ее заключается в том, что омбудсман является независимым должностным лицом, назначаемым и подотчетным только парламенту. Основной иллюстрацией данной модели является Парламентский омбудсман Швеции. Согласно ст. 10 главы 8 Акта о Риксдаге Королевства Швеция в данном государстве существует четыре омбудсмана – один Главный парламентский омбудсман и три парламентских омбудсмана, которые обязаны осуществлять надзор за надлежащим соблюдением законов и прочих положений и должным исполнением своих обязанностей лицами, выполняющими публичные функции. Шведскому омбудсману предоставлены достаточно широкие полномочия по расследованию нарушений прав граждан любым лицом исполнительной и судебной властей Королевства Швеция, вплоть до выдвижения обвинения в совершении преступления при исполнении служебных обязанностей против члена Верховного суда или Верховного Административного суда и возбуждения дела в Верховном суде»1

1Соколов А.Н.«Парламентский омбудсман: генезис, функционирование, тенденции развития» 2000. -- С. 36.

«Как правило, граждане напрямую обращаются к омбудсману, процедура подачи жалобы довольно проста. Омбудсманы осуществляют надзор путем рассмотрения обоснованности жалоб, подаваемых гражданами, и с помощью инспекций, а также всяких других расследований, которые сочтут нужным предпринять. Если после проведенного расследования омбудсман приходит к заключению, что факт нарушения действительно имеет место, он направляет рекомендации соответствующему государственному органу или должностному лицу по исправлению сложившейся ситуации .Омбудсман всегда имеет право действовать по собственной инициативе. Его запросы и рекомендации обязательны для администрации. Модели института омбудсмана, функционирующие в остальных скандинавских странах: Финляндии, Норвегии и Дании, аналогичны по своей сути шведскому омбудсману, хотя и не лишены своего национального своеобразия. В этой связи интересна деятельность института омбудсмана Дании. К компетенции датского омбудсмана относится осуществление надзора за деятельностью гражданской и военной государственной администрации и органов местной администрации с тем, чтобы министры, должностные и прочие лица, состоящие на службе у государства, не допускали должностных нарушений или преступлений при исполнении своих обязанностей. Датский омбудсман не имеет права судебного преследования, но он может инициировать процесс через прокурора. Вне компетенции омбудсмана находится глава государства и судебная власть. О любом расследовании, начатом в связи с действиями любого из служащих, следует известить его вышестоящего начальника, причем проверяемый вправе настоять на внутреннем расследовании силами администрации.Таким образом, сфера полномочий датского омбудсмана несколько уже, чем у его коллег из Швеции и Финляндии»1

« Модель «посредника» (медиатора), которую еще называют моделью «исполнительного омбудсмана». Ярким примером данной модели является

1Роблес А.-Х. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). – М.: «Ad Marginem», 1997. – С. 73

Франция, однако некоторые исследователи считают, что она характерна и для Великобритании . Институт Медиатора Французской Республики был учрежден Законом 1973 г. Медиатор назначается на должность Советом Министров. Он рассматривает жалобы, касающиеся функционирования органов государственной администрации и тех отраслей промышленности, которые национализированы и являются собственностью государства. Но в сферу его контроля не входит исследование вопросов, которые были объектом рассмотрения в суде или в административном трибунале. Закон запрещает медиатору вмешиваться в судебный процесс или ставить под сомнение обоснованность судебной процедуры. Основная задача этого института, в первую очередь, состоит в поиске путей урегулирования разногласий между администрацией и гражданами. Данной модели характерно наличие т.н. «парламентского фильтра», т.е. отсутствие прямого доступа гражданина к омбудсману. Согласно ст. 6 Закона о Медиаторе Французской Республики личная жалоба физического или юридического лица адресуется Медиатору через депутата Национального Собрания или сенатора, при условии, что те сочтут жалобу относящейся к его компетенции и обосновывающей его (Медиатора) вмешательство. Французский омбудсман наделен правом возбуждать дисциплинарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или, в случае необходимости, подать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя. Согласно Закону все государственные органы обязаны проводить в пределах их компетенции проверки и расследования, требуемые медиатором. Медиатором. По мнению зарубежных исследователей, одним из отличий данной модели от, скажем, модели датского омбудсмана (помимо способа назначения и формы доступа к омбудсману)является «стиль работы» данного института. Подобный «стиль работы» прежде всего, предполагает прекращение работа с жалобой, если медиатор приведет стороны к своего рода соглашению, руководствуясь скорее не правовыми нормами, а общими принципами справедливости и должного управления»1

«Модель омбудсмана «второго поколения» или модель «гибридного» омбудсмана. Для того чтобы объяснить сущность данной модели следует определить, что представляет собой «первое поколение» институтов омбудсмана. Институты омбудсмана «первого поколения» создавались в эпоху, когда права человека были всеобщей идеей, а связи между деятельностью государства, «плохим управлением» и нарушением прав человека еще не были четко определены. Именно поэтому модели омбудсмана «первого поколения» зачастую сосуществуют вместе с национальными или региональными комиссиями по правам человека. В такой ситуации нередко оказывается неясной компетенция обоих институтов, что означает лишнюю «головную боль» для граждан-заявителей. В связи с развитием демократического  движения, начавшегося в странах Латинской Америки несколько десятилетий назад, большое значение на международном уровне стала приобретать идея важности прав человека и признание того, что «плохое управление» является формой нарушения прав человека. В этой связи не только в Латинской Америке, но и в Центральной и Восточной Европе, возникли институты омбудсмана нового поколения. Эти институты получили название «институты омбудсмана второго поколения» и объединяют в себе функции комиссии по правам человека и омбудсмана[т.е. помимо надзора за деятельностью органов государственной власти и восстановления нарушенных прав граждан, они занимаются вопросами правового просвещения и совершенствования законодательства в области прав и свобод человека. Институты омбудсмана данной модели имеют немало общего, поскольку политические системы стран схожи, их объединяет и постсоциалистическое прошлое, нестабильность политико-правовой системы, отсутствие демократических традиций и наличие у