Конституционно –правовой статус омбудсмана в зарубежных странах: понятие, сущность, сфера компетенции, модели функционирования

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Сунгуров А.Ю. Региональный омбудсман. Том 2. Приложение к журналу "Северная Пальмира". – СПб., 1999, С. 194

1.2.Этапы развития института Омбудсмана.

«Предпосылки возникновения интереса к старому скандинавскому институту омбудсмана и столь широкого его распространения  во многом схожи во всех странах, учредивших этот институт. Во всех случаях это была слабость существующих механизмов контроля за деятельностью администрации, различающаяся в разных странах степенью такой слабости, масштабами бесконтрольного произвола чиновников и потребностью и готовностью общества поставить ему заслон. 
Когда скандинавский институт омбудсмана стал распространяться в странах "классических демократий", в этих государствах уже существовали старые отлаженные механизмы, позволяющие гражданам контролировать деятельность государственной администрации. Эти "три кита" – судебный контроль, парламентский контроль и общественный контроль, в том числе через независимые средства массовой информации. Сюда же можно отнести и внутренний контроль самих административных органов. Однако, при ближайшем рассмотрении, все эти традиционные инструменты оказывались недостаточно эффективны, не позволяли гражданину чувствовать себя в полной мере защищенным от административного произвола. 
Этому способствовало и начавшееся после Второй мировой войны и постоянно растущее проникновение государства во все сферы жизни общества, расширение административной активности государства, рост государственного регулирования, что приводит к умалению роли законодательной власти и упрочению позиции административного аппарата. 
Как следствие этих процессов, гражданин действительно чувствовал себя все более беззащитным перед безличной государственной машиной (этим современным Левиафаном), все менее способным ей противостоять. Гражданин, права которого попираются, нарушаются или игнорируются, даже при наличии возможности не всегда готов ввязаться в сложную, длительную и дорогостоящую борьбу с администрацией. Незнание законов и благоговейный страх перед юстицией ведет к тому, что во множестве случаев огромное число граждан стоически – пусть и впадая порой в отчаяние – терпит абсолютно недопустимые административные нарушения»1

«Невысокой оказывается эффективность парламентского контроля в форме депутатских запросов и парламентских комиссий, а судебная процедура кажется длительной, дорогой и сложной Таким образом, потребность в институте омбудсмана возникла тогда, когда наступило осознание того, что на данном этапе развития существующие институты оказались неспособны решать возложенные на них контрольные задачи в отношении государственной администрации и возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. 
Это и вызвало к жизни идею дополнить существующую систему гарантий прав граждан новым элементом, которым и стал институт омбудсмана. С другой стороны, идея введения института омбудсмана в поставторитарных и посттоталитарных государствах возникает в гораздо более неблагоприятных условиях – при практически полном отсутствии или крайне слабом развитии иных контрольных механизмов. Отсутствует независимый суд, значение парламента крайне низко, средства массовой информации находятся под серьезным государственным давлением, государственный аппарат отличается высокой коррумпированностью и закрытостью от какого бы то ни было общественного контроля. В этом случае омбудсман оказывается в достаточной степени «одиноким» в рамках сложившейся системы, а потому вынужден брать на себя не свойственные ему в нормальной ситуации функции. Рассмотренные выше конкретные факты появления и развития института Омбудсмана в странах со стабильным демократическим режимом позволяют выделить две фазы развития этого института. Прежде всего, это его первый этап — первые 130 лет его развития, когда он существовал только в Швеции, а затем, в виде адаптированной шведской модели — в Финляндии.

1Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). 1997. - С. 75

Это фактически модель парламентского канцлера юстиции, действующего параллельно с традиционным Канцлером юстиции, назначаемым королем (Швеция) или президентом (Финляндия). В основе происхождения этих институтов была концепция необходимости контроля действия судей и всей судебной системы, причем — это контроль исходно был контролем королевским, а с 1809 г. — и парламентским. Функции контроля и структур исполнительной власти первоначально появились в этом институте дополнительно, но затем принимали все большее и большее значение.

Второй этап — это развитие института в странах с устойчивой демократической системой, начиная с учреждения института Омбудсмана в Дании в 1955 г., и далее в англосаксонских странах и странах Европы. Этот этап характеризуется востребованностью института в связи с принятием правительствами этих стран на себя все более обширных социальных функций в процессе развития государств «всеобщего благосостояния». Для реализации этих функций были необходимы разветвленные системы административных служб, и прежние системы внутриведомственного контроля уже не справлялись с эффективным контролем качества их работы. В качестве вневедомственной системы контроля в большинстве из этих стран служила судебная система, точнее ее часть — система административного правосудия, через которую можно было обжаловать действия или решения любого чиновника. Так, во Франции эта система была введена Наполеоном еще в его доимператорский период. В условиях же бурного роста административных структур эта система стала давать сбои, и институт Омбудсмана как средство выявления случаев явных ошибок чиновников  или  случаев  «ненадлежащего  управления» (maladministration) оказался социально востреебованным.

В этот период развития института омбудсмана функция контроля судебной власти, исходно присутствующая в оригинальной модели, была отвергнута, начиная с датского омбудсмана, как противоречащая концепции разделения властей и принципу независимости судебной власти. Шведский и финский опыт распространения компетенции омбудсмана на судебную власть уже воспринимался как анахронизм и некая аномалия.

        В  этот период основной целью института омбудсмана было выявление и отчасти предотвращение случаев «ненадлежащего администрирования», а некоторые омбудсманы даже составляли специальные Кодексы надлежащего поведения чиновников. Эта направленность отражалась и в их национальных названиях института — Уполномоченный по делам администрации, Уполномоченный по расследованиям. Задача защиты прав и свобод человека если и фиксировалась в нормативных актах, то уже на втором месте. То есть тема содействия реализации свобод граждан присутствовала в задачах Омбудсмана всегда, но именно как содействие — содействие парламентской или судейской власти, которые традиционно являются главными инструментами гарантий основных свобод человека.»1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1Сунгуров А. «Институт Омбудсмана:эволюция традиций и современная практика.» НОРМД. Санкт-Петербург 2005 г. С. 103-106.

Глава 2. Конституционно –правовой статус омбудсмана в зарубежных странах: понятие, сущность, компетенция, модели функционирования.

2.1.Содержание понятия института омбудсмана в зарубежных странах и сфера его компетенции.

       «Как показывает мировая практика, институт Уполномоченного по правам человека занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищающих права личности. В разных странах этот институт называется по-разному: В скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации – Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсман) – англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник": защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия)»1

1Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. – СПб: Институт права, 1999. – С. 74.

«Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник - "омбудсмен" - это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады"»1

«Основной смысл деятельности омбудсмана заключается в защите и охране того беспомощного и, как это ни парадоксально, с каждым днем все более беззащитного в современном обществе существа, которое известно как "человек администрируемый". Охрана и защита от кого? От государства, от действий органов государственной администрации»2

        «Этот орган рассматривает жалобы  на нарушение конституционных  прав нередко после того, как  исчерпаны все законные пути  для их разрешения, и, если сочтет  необходимым, вновь возбуждает производство  в соответствующих государственных  органах, анализирует состояние  дел в области прав человека  и гражданина в стране и  докладывает об этом парламенту, предлагая принять соответствующие  законодательные меры. Сам же омбудсман или иной аналогичный орган разрешить дело обычно не может.»3

«Также следует заметить, что в мировой практике известны три модели института омбудсмана, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой,

1 Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в РФ.// Государство и право, 1999, №9, С. 21.

2Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт Омбудсмана).С.74-75.

3Б.А. Страшун. М «Конституционное (государственное) право зарубежных стран». Т. 1. Общая часть.     Учебник: Издательство «НОРМА», 2004. С.677.

 

объемом полномочий и т.д. Эти три модели – следующие : 
1. Исполнительный омбудсман. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсману. 
2. Независимый омбудсман. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмана существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах. 
3. Парламентский омбудсман. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей классического парламентского омбудсмана является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть). 
В большинстве стран, где существует институт омбудсмана, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсман – дитя парламента» 1

 

1 Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. – СПб: Институт права, 1999. – С. 72-73

«При всем разнообразии в наименованиях, термин "омбудсман" является собирательным, представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры, независимо от официально принятого его наименования 
Исходным пунктом для понимания смысла института можно назвать то, что он учреждается в качестве дополнительного механизма контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно (либо когда таковые традиции попросту отсутствуют или существуют в зачаточной стадии). Он ни в коем случае не заменяет и не подменяет последние, а именно дополняет их, играет по отношению к ним субсидиарную роль. В большинстве случаев омбудсман назначается парламентом на определенный срок (процедура и сроки могут различаться). Исключения составляют Франция и ряд других стран. Омбудсман назначается президентом страны на Кипре, в Ирландии, Мальте, Новой Зеландии (генерал-губернатором), однако и здесь требуется предварительное согласие парламента. В Великобритании омбудсмана формально назначает королева, однако фактически этому предшествует согласие лидеров парламентских партий. 
В национальном законодательстве содержатся нормы, закрепляющие определенные требования, предъявляемые к претендентам на должность омбудсмана, которые неодинаковы в разных странах, но, как правило, относятся к профессиональным (юридическое образование), личным качествам (высокая репутация, моральные качества), возрасту лица. Как правило, законом устанавливается несовместимость поста омбудсмана с иными публичными должностями, с политической и коммерческой деятельностью. 
Наиболее важным элементом правового статуса омбудсмана является его компетенция. Несмотря на то что в целом компетенция омбудсманов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова. Это обуславливается национальными традициями и управленческо-правовыми особенностями государств Обычно омбудсман имеет общую юрисдикцию над широким рядом правительственных организаций. В одних случаях этот ряд может быть расширен и включать судей, полицию и армию, в то время как в других странах одна или более из указанных сфер специально исключается. По критерию объема компетенции омбудсманов можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся омбудсманы, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти. Во вторую группу входят омбудсманы, полномочия которых распространяются лишь на органы исполнительной власти. К третьей группе принадлежат омбудсманы, чья сфера контроля охватывает не только государственные органы, но распространяется и на негосударственные структуры. Кроме того, в каждой из этих групп имеется ряд исключений из сферы их компетенции Наконец, компетенция специализированных омбудсманов охватывает один определенный аспект управления (доступ к информации, исполнение наказаний, полиция, вооруженные силы, этическое поведение должностных лиц и т.п.). 
Одним из главных способов реализации омбудсманом своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. тогда, когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником (например, неправильное или несвоевременное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм и т.д.). 
Как правило, доступ к омбудсману устанавливается прямой, не предусматривающий каких-либо посредников между ним и гражданином. Однако в некоторых странах введен принципиально иной вариант: любая жалоба должна поступать через члена парламента (такой "парламентский фильтр" существует в Великобритании и Франции). Простой и прямой доступ является важным достоинством службы омбудсмана, позволяющим гражданам не испытывать формальных затруднений при подаче жалобы и осуществлении контакта с омбудсманом. Такие жалобы чаще всего не облагаются госпошлиной. 
Как правило, для подачи жалобы устанавливаются определенные ограничения, касающиеся сроков (например, жалоба должна быть подана в течение года или двух с момента обжалуемого действия), а также требования исчерпания иных средств правовой защиты. 
С момента принятия жалобы начинается работа по ее рассмотрению, т.е. омбудсман приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большая часть жалоб нуждается в дополнительных материалах и изучении. Процедура эта не формализована. При проведении проверки по жалобе омбудсман имеет право знакомиться с различными документами министерств и ведомств (зачастую даже секретность не может являться препятствие для доступа омбудсмана к этим документам), изучать эти документы, требовать представления необходимых материалов и информации от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Все органы и организации, к которым обращается омбудсман, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие в определенных законом формах. 
Однако широкие надзорные функции омбудсмана за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб граждан. Кроме рассмотрения жалоб, омбудсманы могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Чаще всего омбудсманы наделены правом проводить расследование по долгу службы, т.е. при отсутствии жалобы заинтересованных лиц. При обнаружении случаев нарушения прав граждан омбудсманы могут начать производство по собственной инициативе (но этого не могут, например, омбудсманы в Великобритании и Новой Зеландии).»1 
         «В связи с этим в мировой практике выделяются две модели службы омбудсмана – реактивная (реагирование на жалобы) и "агрессивная"