Социология управления в системе государственного и муниципального управления: теоретико- методологические основы изучения государствен

В государстве не может быть несколько «государственных властей», принципиально различных по своему характеру, она должна быть единой по своему существу. Единство государственной власти имеет три составляющие. Во-первых, это социальное единство. Государственная власть, даже складывающаяся на основе блока различных социальных сил, не может быть социально разнородной, ей необходима социальная определенность. Иначе она не сможет выполнять задачи по государственному руководству обществом (независимо от того, как эти задачи понимаются). Во-вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом. Разные государственные органы не могут ставить и решать принципиально разные задачи, не согласующиеся с общей линией правительства. Это приведет к потере управляемости обществом. В-третьих, это организационное единство. Органы государственной власти, методы ее деятельности образуют определенную систему. Эта система строится прежде всего на основе единства и разделения ветвей государственной власти.

Как известно, существует три традиционные ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. С течением времени в конституциях и научных исследованиях стали упоминаться другие ветви государственной власти (избирательная, контрольная, власть прессы, церковная, трибутарная (власть политической оппозиции в парламенте и др.). Некоторые из этих названий заслуживают внимания, в других смешиваются разные явления: власть как таковая, общественная власть, публичная власть и особая форма последней — государственная власть.

В современных условиях доктрина разделения властей дополнена тремя положениями:

1) о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов, уравновешивании;

2) о необходимости взаимодействия властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не исключает различий в методах достижения общих целей;

3) о субсидиарности властей, когда с согласия или по уполномочию органов одной ветви власти, а иногда непосредственно на основе конституционных норм органы другой ветви своими действиями могут дополнять осуществление функций первой.

Субсидиарность возможна, если этому не препятствуют конституционные положения и не возражает та ветвь власти, которой оказывается содействие, помощь.

Современный опыт показал, что концепции единства и разделения властей в их соответствующей трактовке не противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими. Некоторые новые конституции содержат положения, сформулированные с учетом современных представлений о совместимости единства и разделения властей, в том числе о том, что государственная власть едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную при взаимодействии их между собой и с использованием системы сдержек и противовесов.

Государственное управление (управление государством), понимаемое в самом широком смысле этих слов, — это целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, то есть реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Разные органы выполняют свои (частичные) задачи по управлению государственными делами неодинаково. По-своему это делает парламент, по-своему правительство, суды, прокуратура, министерства и т. д.12

Одни государственные органы имеют собственные властные, решающие полномочия (например, парламент или президент). Их главные задачи — установление общих правил для управления и контроль, а непосредственной управленческой деятельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы и должностные лица непосредственно занимаются управленческой деятельностью (министерства, государственные служащие). Некоторые органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Государственный совет). Есть специальные органы, которые занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, Уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюджета (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие — тоже способ управления. Нередко создаются смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций.

Наконец, созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются, например, некоторые органы Европейского союза (комиссии, Совет министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств.

В целом, рассмотрев различные классификации органов власти, можно сделать вывод, что государственная власть — более широкое понятие, обозначающее принадлежность государства, от имени которого и реализуется государственное управление посредством государственных органов и должностных лиц.

Глава 3 Муниципальная программа города Мурманска, развитие муниципального самоуправления и гражданского общества

3.1 Развитие муниципальное  самоуправление и гражданского  общества 

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, определяя субъект самоуправления, использует понятие “муниципальное образование”, избегая упоминаний о местном сообществе. В результате в центре внимания оказывается территория, а не жители, объединенные совместным проживанием на территории. Соблюдая все демократические процедуры волеизъявления населения, закон видит в нем совокупность граждан, т. е. имеющих гражданство, но не жителей данной территории, образующих гражданское сообщество (вследствие чего размывается граница между статусом гражданина Федерации и статусом жителя города N).В отношении фундаментальных прав человека, как гражданина Федерации, местное самоуправление есть не более чем муниципальное управление, которому делегируется часть государственных полномочий вместе с необходимым минимумом ресурсов для их осуществления. 13

Соблюдение государственного стандарта в области образования, охраны окружающей среды и здравоохранения, социальной поддержки нуждающихся, будучи передано от местных агентств федеральной исполнительной власти местному самоуправлению, не меняет своей природы, сохраняет тождественность функции, но приближено к гражданину и подконтрольно местному сообществу. Именовать эти и аналогичные функции вопросами местного значения по сути дела неверно. Это общегосударственные вопросы, обязательства государства в отношении его граждан, тем более, что в подавляющем большинстве населённых пунктов страны речь идёт о функциях, оплачиваемых преимущественно из бюджета субъекта федерации, являющегося частью федерального бюджета. Подлинно местными оказываются лишь вопросы, предмет которых превышает предмет государственного стандарта: приоритетность в определении целей и задач, критерии оценки соответствующих проектов суть предмет полного ведения местного сообщества, в отношении которого – в идеале – местное самоуправление выступает как инструмент реализации. Подлинно местными оказываются вопросы распоряжения муниципальной собственностью, в отношении которой местная власть выступает как выразитель интересов местного сообщества; формирование местной нормативно-правовой базы (уставы), регулирующей вопросы, не входящие в компетенцию федерального и регионального законодательств или делегированные последними местному самоуправлению. В число местных вопросов входит формирование муниципальных предприятий и финансовых учреждений и управление ими.

Наконец, в круг подлинно местных вопросов входит принятие и исполнение местного бюджета, включая бюджет и структуру собственно местной администрации, иных муниципальных органов, местных фондов.

Только в случае предельно чёткого очерчивания круга собственно местных вопросов, их обособления от вопросов государственного управления возникает возможность и необходимость с гораздо большим вниманием, чем это пока сделано законодателями, подойти к существу реальных компетенций местного самоуправления. Только в этом случае открывается возможность увидеть за словами “местное самоуправление” не только местную власть, но и институты местного гражданского общества или, что то же самое, местного сообщества.. При такой интерпретации обобщенной крупномасштабной задачей местного самоуправления оказывается умножение человеческого капитала, развитие человеческих ресурсов сообщества или, в терминологии ООН, развитие человеческого потенциала. Развитие человеческого потенциала – главного богатства нации – общая задача государственной власти на местах и собственно местного самоуправления, поле их консолидированной управленческой деятельности. Успех её впрямую зависит от местной ситуации развития, от содержания принятой в данном муниципальном образовании программы развития и объема государственных обязательств в отношении обеспечения конституционно гарантированных прав человека. Реализация на местах государственных нормативов и стандартов в областях медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности и т. д., происходящая через управленческую деятельность государственных чиновников, должна быть – в рамках программы развития – стратегически нацелена на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества, а осуществимо оно только при его активнейшем гражданском участии. В контексте решения задач развития инструменты и механизмы такого участия выходят на первый план. Они никоим образом не тождественны самим по себе важнейшим демократическим процедурам выборов и референдумов, поскольку речь идёт о постоянной и повседневной обратной связи между местной властью и местным сообществом.

Такое сообщество существует лишь потенциально до тех пор, пока оно не явлено в соответствующих его природе институтах. К сожалению, в этом важнейшем вопросе законодатели по сей день хранят полное молчание.

Создание новых рабочих мест и расширение их квалификационного многообразия, пронатальная демографическая политика, сосуществование и взаимодополнение государственной и частной систем образования, повышения квалификации, культуры и спорта, насыщение и обогащение состава благоустройства – все эти и множество других вопросов суть предмет интересов в первую очередь местного сообщества под его ответственность. Именно в этом вопросе, несмотря на исторически короткий период своего развития, российская традиция самоосознания и укрепления местных сообществ с Реформы 1861 г. и по конец НЭПа, даёт нам неоценимый опыт. Попечительские советы относительно того комплекса вопросов, который именовался тогда “народным здравием”, включавшим в себя и санитарию и гигиену, образованием, под которым понимались и воспитание, и собственно образование, и обучение, и просвещение, наконец, “призрением” или социальной поддержкой малоимущих, – вот подлинные институты гражданского общества, добивавшиеся наконец, признания, вопреки длительному сопротивлению тогдашней государственной администрации.

Начавшаяся с робких отдельных ростков, а затем выросшая необычайно потребительская кооперация, столь мощная и столь популярная в обществе сила конструктивного противостояния неоправданно завышенной норме прибыли в частной торговле, что это славное название оставалось в ходу до конца советской  эпохи, была замечательным гражданским институтом, хотя и ведала по существу экономической деятельностью. Эффективное гражданское присутствие профессиональных корпораций инженеров и учителей, промышленников и сельскохозяйственных производителей, членов дачных кооперативных товариществ – все это, наряду с высоким тщеславием жертвователей на публичные нужды и становлением независимой местной прессы, становилось плитами фундамента гражданского общества. На волне преобразований конца 80-х годов уже нашего века начали формироваться новые гражданские, то есть неполитические объединения людей, связанных общими интересами, будь то ассоциация жилищно-строительных кооперативов или ассоциация членов молодёжных жилищных комплексов, союз потребителей или союзы квартиросъемщиков или ассоциации очередников на получение муниципального жилья. Однако, хотя многие из этих организаций окрепли настолько, что сумели успешно противостоять и внутренним трудностям и вежливому безразличию местных властей, они ещё не стали подлинными институтами проявления процесса становления местных сообществ. Нередко активисты региональных и всероссийских ассоциаций такого рода оказываются значительно заметнее, чем их местные организации.

Объективно местная власть должна быть заинтересована в становлении и всемерном развитии подобных гражданских институтов. На практике мы чаще всего встречаем обратную картину. Местная выборная власть тяготеет к отождествлению самое себя с местным сообществом, с самоуправлением в полном истинном его объеме, к сохранению унаследованной от советской эпохи закрытости информации и принятию решений без консультаций с местным сообществом или при сугубо формальных процедурах такой консультации.В результате местная власть лишается гигантских ресурсов интеллекта, способностей и воли, ощущает бремя чрезвычайной перегрузки и вместе с тем оставляет невостребованным огромный человеческий капитал в целом высоко образованного городского сообщества. Исторические и психологические причины такого положения дел понятны.

Сегодня, в момент, когда начинается вторая фаза структурных реформ, в том числе и в области коммунально-бытового хозяйства муниципалитетов, задевающей жизненные интересы всего без исключения населения страны, такое положение дел недопустимо и взрывоопасно. Преумножение муниципальной собственности через ответственную хозяйственную предприимчивость местных властей способно создать одно плечо рычага, с помощью которого можно сдвинуть с места, вырвать из гонки на месте дело местного самоуправления, создание условий и поощрение становления гражданских институтов на местах - его второе плечо. 14