Реформа государственной службы в РФ

В сложившемся виде, резюмируя, программно-целевой  метод реформирования как часть  дизайна реформы государственной  службы перестал работать. Это, конечно, не означает окончания всего современного периода реформирования государственной службы России, однако в настоящее время необходимо искать иные инструменты реализации идеологии реформы. Первый шаг в данном направлении, ставший итогом этапа 2009-2010 годов, был сделан в декабре 2010 года, когда было принято решение прекратить финансирование второй федеральной программы, обеспечив ее дальнейшую реализацию федеральными государственными органами «за счет собственных средств», т.е. расширить практику подобной работы министерств с двух (Минфин России и Минздравсоцразвития России) на все министерства. Но такой подход остро ставит проблему нахождения новых методов взаимодействия государственных органов, экспертного сообщества и гражданского общества при дальнейшем проведении реформы государственной службы России. Без налаживания взаимодействия на новой основе, при наличии политической воли к ее осуществлению, реформа не сможет достичь своих целей, ибо она окончательно превратится в «реформу бюрократии самой бюрократией», в интересах бюрократии. Такая реформа, ее результаты, обязательно будут оспариваемы обществом, а потому не смогут быть стабильными.

  M. Finnemore, Martha and Kathryn Sikkink.  «International Norm Dynamics and Political Change». International Organization, 1998, No 52.

D. Kettl. “The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance” Washington, DC: The Brookings Institution, 2000.

² О том, как в России происходила транснациональная диффузия управления, подробнее см. в статье: A. Barabashev, J. Straussman. “Russian Public Service and its Reform in Comparative Perspective” – in Journal “Public Administration Review” (USA), No ¾, 2007.

³ Общее описание этапов реформы государственной службы РФ, относящихся к 1990-м годам, дано в книге «Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год» Под ред. Т.В. Зайцевой. М., 2003. Отметим, что в данном описании анализ того, по каким уровням и источникам происходила транснациональная диффузия управленческих норм, не проводился.

⁴ Беков Х.А. «Опыт работы Роскадров». М., 2001.

⁵ Начало современного этапа реформирования государственной службы РФ (с 2000 по 2003 годы) представлено в книге «Реформа государственной службы Российской Федерации (2000–2003 годы)». Под ред. А.Г. Барабашева. М., 2006.

⁶ «Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год» Под ред. Т.В. Зайцевой. М., 2003. С.29, 45-50.

⁷ Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 года, № Пр-1496.

⁸ Приложение. План первоочередных мероприятий на 2001-2002 годы по реализации Концепции реформирования системы государственной службы РФ.

⁹ Поручение Президента РФ № 2331 от 24 ноября 2000 года.

¹⁰ Поручение Председателя Правительства РФ № МК-1717-32750 от 12 декабря 2000 года.

¹¹ Распоряжение Администрации Президента РФ № 1830 от 13 декабря 2000 года.

¹² Распоряжение Администрации Президента РФ № 242 от 27 февраля 2001 года.

¹³ Распоряжение Администрации Президента РФ № 1331 от 5 октября 2001 года.

¹⁴ О рисках реформирования государственной службы России, включая риск превращения реформы в технократический проект, см.: А.Г. Барабашев, Т.В. Зайцева, М.А. Краснов, А.В. Оболонский «Риски реформирования государственной службы России» - журнал «Вопросы государственного и муниципального управления», №2-3, Том II, 2007.

¹⁵ Впервые классификация акторов реформы государственной службы была произведена А.В. Оболонским в работе: Государственная служба: комплексный подход. Под ред. А.В. Оболонского. М., 2009, Глава 5, Параграф 2 «Сторонники и противники реформы».

¹⁶ Там же.

¹⁷ А.Г. Барабашев, А.В. Клименко. «Административная реформа и реформа государственной службы в России – вопросы реализации и координации». М., 2010, с.31-36.

¹⁸ Так, одной из самых цитируемых работ Мирового банка, написанной о реформе государственной службы в международном контексте, является книга: Ник Мэннинг и Нил Парисон «Реформа государственного управления. Международный опыт». М., 2003.

¹⁹ Проект федерального закона «О полиции» принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания РФ, а новый закон «О военной службе» еще предстоит разработать.

²⁰ Мероприятие по линии Минтруда России «Анализ нормативной правовой базы государственной гражданской службы Российской Федерации», которое выполнялось в ноябре-декабре 2003 года.

²¹ Во второй федеральной программе эта схема была распространена, кроме Минфина России, и на Минздравсоцразвития России.

²² Эта работа проводилась рабочей группой сотрудников Минфина России в рамках их должностных обязанностей.

  Подробнее об этом, а также об основных целях и задачах, направлениях программы, будет сказано далее.

²⁴ На уровне руководства Администрации Президента РФ.

²⁵ Предполагается, что на основе выявления показателей индексов доверия будет централизованно проводиться корректировка мероприятий программы, имеющих взаимосвязь с общественной оценкой, а также дополнительная оценка успешности ряда мероприятий программы, предполагающих общественный эффект.

²⁶ А.Г. Барабашев, А.В. Клименко. «Административная реформа и реформа государственной службы в России – вопросы реализации и координации». М., 2010.

²⁷ Здесь и далее в данном параграфе использованы материалы работы: А.Г. Барабашев, А.В. Клименко. «Административная реформа и реформа государственной службы в России – вопросы реализации и координации». М., 2010.

²⁸ Два доклада, подготовленных ГУ-ВШЭ (сентябрь 2002 года, доклад по теме: «Органы исполнительной власти: функции, типы, экономический механизм», и сентябрь 2003 года, доклад по теме: «Оплата труда российских федеральных государственных гражданских служащих), затрагивали вопросы, относящиеся к административной реформе: типы функций государственных органов, и оценка эффективности функционирования государственных органов.

²⁹ Как указывал А.В. Оболонский в 2005 году, «в целом позитивная административная реформа, к сожалению, на определенное время сместила приоритеты и даже отчасти парализовала аппарат и блокировала изменения в нем» - А.В. Оболонский «Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны» - журнал «Общественные науки и современность», № 6, 2005 г., с.67.

³⁰ Детализированный анализ статистических данных приведен в статье: A.Barabashev, J Straussman “Russian Public Service and its Reform in Comparative Perspective” – Journal “Public Administration Review” (USA), No ¾, 2007, p.374.

³¹ Движение численности государственных гражданских служащих напоминает движение маятника - с 1250 тыс. человек на 1 января 2003 года (до начала административной реформы), до 984,8 тыс. человек на 1 января 2005 года (выведение за штат министерств, до начала массированного набора новой численности агентствами и службами), и снова до 1462 тыс. человек на 1 января 2006 года. Далее численность продолжает плавно повышаться.

³² Состав оплаты труда:

Должностной оклад и оклад за классный чин (суммарно – оклад  денежного содержания),                       Ежемесячные и иные дополнительные выплаты (надбавка за выслугу лет, за особые условия службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премии за выполнение особо важных и сложных заданий, поощрения, единовременные выплаты и материальная помощь), районный коэффициент к окладу денежного содержания (в случаях, установленных законодательством РФ).

По соотношению с коммерческим сектором, (см. Паспорт Федеральной программы «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)»), разница в оплате для групп главных менеджеров (руководители организаций и их заместителей) и главных групп должностей гражданской службы – 10-15 раз, старших менеджеров (руководители структурных подразделений организаций) и ведущих групп должностей гражданской службы – 7-10 раз, менеджеров (специалисты, руководители отдельных проектов) и старших групп должностей гражданской службы – 3-7 раза, администраторов (исполнители проектов) и младших групп должностей гражданской службы - 1,5-3 раза.

По усредненным данным МЗСР за 2000-2003 гг. (с учетом компенсационного пакета, включающего льготы и нематериальные выгоды), разрыв между оплатой бюджетников и работниками коммерческого сектора составлял около 20% - см.: В. Гимпельсон, А. Лукьянова «Быть бюджетником в России: удачный выбор или несчастная судьба?» М., ГУ-ВШЭ, Препринт WP3/2006/07. Серия WP3 «Проблемы на рынке труда», 2006 г.

Усредненный уровень оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих в среднем поднялся в 2008 г. приблизительно до 17 тыс. руб. в центральных аппаратах министерств (600 долл. США при текущем курсе на ноябрь 2008 г.), без учета премий, поощрений и единовременных выплат  – см.: А.Г. Барабашев, А.В. Клименко «Административная реформа и реформа государственной службы: вопросы реализации и координации», журнал «Вопросы государственного и муниципального управления», № 2, 2010

³³ Реформа государственной службы Российской Федерации (2000-2003 годы). М., Изд-во ГУ-ВШЭ, 2006, сс.45-66.

³⁴ Эта ситуация, в контексте анализа рисков реформы государственной службы, была рассмотрена в статье: А.Г. Барабашев, Т.В. Зайцева, М.А. Краснов, А.В. Оболонский «Риски реформирования государственной службы России» - Журнал «Вопросы государственного и муниципального управления», № 2/3, 2007, сс.91-124.

³⁵ Данные за 2010 год в настоящее время находятся в процессе обработки.