Реформа государственной службы в РФ

Государственными заказчиками  первой федеральной программы были определены Минтруд (с 2004 года – Минздрав), Минэкономразвития, Минфин, Минобороны, МВД России.

Программой на 2003 год были установлены основные направления реформирования государственной службы Российской Федерации (по разделам):

1. Совершенствование законодательной  и нормативной правовой базы  по вопросам реформирования государственной  службы.

2. Проведение экспериментов и  пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих.

3. Совершенствование профессиональной  подготовки, переподготовки и повышения  квалификации государственных служащих.

4. Создание материально-технических  условий для эффективного функционирования  федеральной государственной службы.

В целях устранения дублирования и  повышения эффективности исполнения мероприятий, предусмотренных программой (в рамках направлений), государственным заказчикам были определены приоритетные области ответственности и задачи.

В соответствии с Федеральным законом  «О конкурсах на размещение заказов  на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  нужд» и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в области организации и проведения конкурсов, государственные заказчики размещали государственные заказы на исполнение мероприятий программы. Отсюда, выстроилась новая и много более сложная, нежели для правоустанавливающего направления реформирования, система установления источников (средств) на реализацию мероприятий, представления результатов, их мониторинга и оценки качества произведенных работ, с распределенными полномочиями агентов реформы.

Средства на реализацию федеральных программ выделялись через Управление делами Президента РФ, далее они передавались государственным заказчикам (кроме Минфина России, который осуществлял мероприятия за счет собственных средств) в соответствии с их, утвержденными МРГ, планами годовой работы, и только в конце этой длинной цепочки они передавались исполнителям работ (авансирование работ и сдача материалов в окончательном виде).

Результаты работ предполагалось предоставлять в унифицированном  виде, описанном в Технических заданиях на исполнение мероприятий. Мониторинг результатов, полученных исполнителями, производился в несколько этапов: государственным заказчиком при приемке предварительных и окончательных результатов работ, координатором (Администрацией Президента РФ) по итогам сдачи работ государственными заказчиками, контрольной группой, созданной при МРГ для оценки качества работ. Однако, главное звено, а именно последующее использование результатов при практическом проведении реформы, осталось вне ясно обозначенных приоритетов данной программы.

Особо следует выделить направления  работы Минфина России, поскольку здесь была реализована иная схема участия в программе реформирования, без выделения программных средств²¹. Минфин России участвовал в Программе по всем видам государственной службы, подготавливая материалы и предложения в части совершенствования финансовых механизмов обеспечения государственной службы Российской Федерации в целом, подготавливал обоснования и расчеты объемов бюджетного финансирования, необходимых для осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы. Однако, Минфин России самостоятельные мероприятия в рамках программы не вел²².

Предположительно, именно по этой причине, из планируемых мероприятий Минфину России в ходе реализации первой федеральной программы не удалось реализовать задачи, связанные с проведением финансовой оценки затрат, необходимых для выполнения федеральными государственными органами возложенных на них функций (хотя в 2004-2005 годах превалировала иная оценка, а именно, что эта работа не могла быть сделана автономно от принятия решений об исключении дублирования, упразднении избыточных функций федеральных органов исполнительной власти). По этой же причине не была реализована задача по переходу к внедрению метода бюджетирования, ориентированного на результаты деятельности федеральных государственных органов.

Наконец, по третьему доминирующему  направлению реформирования, имплементации технологий в практику функционирования системы государственной службы, ясных итогов еще нет, поскольку Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации № 261 от 10.03.2009, находится в процессе реализации. Тем не менее, можно отметить складывающиеся тенденции по установлению и  использованию источников (средств) на реализацию мероприятий, представлению результатов, их мониторингу и оценке качества произведенных работ, с распределением полномочий агентов реформы.

1. Исполнители мероприятий обязаны осуществлять коррекцию полученных ими результатов в случае запроса со стороны государственного заказчика уже после приемки работ, без выделения дополнительных средств. Для этого они подписывают обязательства, являющиеся частью заключаемого контракта;
2. Оценка выполненных работ стала много более жесткой, нередки случаи отказа в приемке работ государственными заказчиками;
3. Состав государственных заказчиков изменился и в целом расширился²³;
4. Поставлен на новую основу мониторинг реформирования государственной службы, а именно, наряду с описанием предполагаемых результатов исполнения программы, введены 11 интегральных показателей эффективности реализации федеральной программы, являющиеся ее элементом (включены в Приложение к данной программе). Конечно, в настоящее время говорить о «конечной эффективности» по итогам исполнения программы рано, поскольку результаты мероприятий (например, по направлению программы «Внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы») можно оценить не ранее чем через один-два года после их проведения;
5. Усилены функции координатора федеральной программы: функции по планированию и мониторингу реализации мероприятий программы, контролю и координации деятельности государственных заказчиков и исполнителей мероприятий программы возлагаются на государственного заказчика - координатора программы (Администрацию Президента РФ).

Видно, что имплементация новых  технологий в институт государственной  службы требует особого механизма, и этот механизм уже обозначился как централизованный «сверху-вниз» мониторинг эффективности реформирования государственной службы, коррекция проводимых мероприятий на основе результатов мониторинга. В этом заключена значительная опасность, поскольку реформирование столь большого института, состоящего из сложившихся правил бюрократического поведения (традиций), формальных установлений, регламентирующих деятельность государственных служащих, из собственно огромного, более полутора миллионов, аппарата, концентрируется на решающей фазе реформы, когда от теорий, законодательных актов и методических предложений надо переходить к практике масштабных преобразований, в руках малого количества лиц, с сведением функций экспертного сообщества к разработке рекомендаций. В декабре 2010 года тенденция централизации реформы получила свое продолжение: было принято решение²⁴ о том, что дальнейшая реализация федеральной пограммы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)» будет производиться силами самих государственных органов, за счет собственных средств. Это означает, что место экспертных разработок займут предложения самих государственных органов, и что система привлечения экспертов к реформе государственной службы посредством их участия в конкурсных мероприятиях программы закончила свое существование. Исполнение реформы все более превращается во внутриаппаратное дело. Но малое не может реформировать многое, и без решительного участия общества в реформе, с разработкой механизмов такого участия (а не только ни к чему не обязывающих «индексов доверия» граждан к власти²⁵), вторая федеральная программа не сможет достичь поставленных целей.

5. Взаимодействие реформы государственной службы и других структурных реформ государственного управления

К структурным реформам государственного управления можно отнести административную реформу, реформу государственной службы, реформу государственного бюджета и бюджетного процесса.

До настоящего времени наиболее активно реформа государственной службы взаимодействует с административной реформой, хотя и это взаимодействие не свободно от проблем, главные из которых – сложности координации подходов к проведению этих реформ, их синхронизации²⁶. В то же время, без проведения реформы федерального бюджета и бюджетного процесса в части вопросов, относящихся к бюджетированию по результатам деятельности государственных органов, бюджетной классификации, внедрению трехлетнего бюджета, данное взаимодействие еще предстоит организовать.

Взаимодействие «аппаратного» и «административного» направлений структурных реформ государственного управления началось еще при подготовке Концепции реформирования системы государственной службы РФ (2001), когда в первоначальных вариантах текста Концепции предложения об организации системы государственной службы соседствовали с предложениями по реорганизации структуры органов исполнительной власти. На этом этапе административная реформа оказалась в тени Концепции реформирования государственной службы и федеральной программы реформирования государственной службы РФ (2003-2005 годы)», хотя научно-исследовательские разработки, которые в дальнейшем стали упоминаться именно в контексте административной реформы²⁷,  начали осуществляться уже в 2002-2003 годах (технологии сокращения избыточного государственного регулирования, развитие саморегулирования, внедрение управления и бюджетирования по результатам²⁸).

В 2003 – 2004 гг. произошла сегментация  позиций министерств, отвечавших за структурные реформы государственного управления, и экспертного сообщества, занимавшегося этими вопросам. Разделение реформы государственной службы и административной реформы стало обретать зримые черты. Те эксперты, которые в большей степени работали с Минэкономразвития, стали больше внимания уделять проблематике результативности деятельности и стимулированию государственных служащих, архитектуре исполнительной власти, анализу государственных функций, бюджетированию и управлению по результатам. Другая часть экспертов, более тесно взаимодействующих с  Минтрудом России и с Администрацией Президента России, сосредоточилась исключительно на государственной службе, включая вопросы конкурсного отбора, аттестации, квалификационного экзамена и присвоения классного чина, строения должностных регламентов, разрешения служебных споров и конфликта интересов, оплаты труда государственных служащих, государственных социальных гарантий, профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров. Эта группа экспертов была оформлена распоряжением Руководителя Администрации Президента Российской Федерации в экспертную группу при МРГ.

По мере развития и углубления реформ шла неизбежная специализация экспертных коллективов, что наряду с ведомственной  разобщенностью привело к потере комплексного видения проблем государственного управления, а также породило напряжение в их координации²⁹.

Достаточно яркой иллюстрацией недостаточной координации реформ стала реализация Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Этот указ был реализован в режиме шоковой терапии. Решительные действия по формированию новых типов органов исполнительной власти и разделение их функций в качестве побочного эффекта дали заметное снижение «организационного капитала» (дееспособности органов власти), включая человеческий капитал. Аппарат многих министерств был выведен «за штат». Состояние неопределенности привело к оттоку наиболее мобильных и конкурентоспособных кадров, а среди оставшихся на государственной службе, велика оказалась доля тех, кто в силу ряда причин (возраст, привычка, некомпетентность, проч.) не пытался предъявлять более высокие требования к работодателю и не искал иного места работы. Отток кадров усиливался техническими сбоями, например такими, как задержки с выплатой зарплаты из-за временного отсутствия в уже утвержденном бюджете статей расходов на содержание вновь образованных органов.

Эффект указа хорошо иллюстрирует движение численности государственных  гражданских служащих, напоминающее движение маятника - с 1250 тыс. человек на 1 января 2003 года, до 984,8 тыс. человек на 1 января 2005 года, и снова до 1462 тыс. человек на 1 января 2006 года³⁰.

Возникшее с 2004 года разделение реформы государственной службы и административной реформы привело в дальнейшем к разделению их содержательных траекторий, возникновению проблем их взаимодействия. Среди наиболее значимых проблем можно выделить следующие:

• Отсутствие унификации организационных механизмов проведения реформ. Суть данной проблемы заключается в том, что организации проведения административной реформы и реформы государственной службы сильно различаются как по ответственным исполнителям (комиссиям, рабочим группам, органам власти), так и по механизмам реализации реформ;
• Несогласованность оптимизации административных процессов в рамках административной реформы (внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг) и оптимизации служебных процессов в рамках реформы государственной службы (внедрение взаимосвязанных между собой должностных регламентов, индивидуальных планов развития государственных служащих и служебных контрактов);
• Внедрение технологий управления по результатам в органах исполнительной власти (направление административной  и бюджетной реформ) без их доведения до уровня оценки и стимулирования результативности и эффективности служебной деятельности государственных гражданских служащих. Отсутствие законодательной и методической поддержки системы оплаты труда государственных гражданских служащих по результатам (performance pay), предусмотренной в законодательстве о государственной службе;
• Значительные нестыковки механизмов регулирования конфликта интересов (реформа государственной службы) и противодействия коррупции (административная реформа в расширительном смысле).

Потенциальными «узкими местами» взаимодействия реформы государственной службы с другими реформами общественного сектора, можно также считать:

• Оптимизация численного состава государственных служащих невозможна без внедрения механизмов оценки эффективности и результативности служебной деятельности. Без этого все сокращения аппарата сведутся к механическому «процентному» уменьшению бюджетных расходов на ФОТ в государственных органах³¹;
• Оплата по результатам для государственных служащих не может быть полноценно введена без внедрения бюджетирования государственных органов по результатам их деятельности (стык с бюджетной реформой). В настоящее время, несмотря на наличие разработок по технологиям внедрения оплаты по результатам, применяется традиционная система оплаты труда государственных служащих³²;
• Организация работы с кадровыми резервами (КР), с резервами управленческих кадров (РУК), проведение ротации, другие затратные мероприятия по привлечению новых кадров на государственную службу не могут быть обоснованы вне расчета реального вклада государства в развитие экономики (стык с бюджетной классификацией как частью бюджетной реформы). В настоящее время, Указы о ротации и о договорах на обучение не приняты, механизмы работы с РУК не отлажены, объединенных списков резервов (федеральный + региональный уровни) не существует;
• Реформа государственной службы не сможет продвигаться вне реформы образования. Ситуация с разработкой, принятием и исполнением государственных стандартов бакалавриата и магистратуры по ГиМУ сложная, вплоть до затруднений по набору на программу бакалавриата ГиМУ в следующем учебном году, поскольку в настоящее время новый Госстандарт по бакалавриату ГиМУ не утвержден.